מירי רגב צודקת? הממשלה שולטת גם בתאגיד השידור הציבורי “כאן”

מאחורי הגדרת השליטה של הממשלה בגופים ציבוריים כבסיס לאיחודם בדו”חותיה מסתתרת רגישות רבה ביחס למידת עצמאותם ■ כך, הממשלה מאחדת את תאגיד “כאן”, אבל לא את המועצה להשכלה גבוהה — למרות המהלכים האחרונים של השר נפתלי בנט

בשבוע שעבר פירסמה ממשלת ישראל את דו”חותיה הכספיים ל–2017, שממשיכים להציג גירעון חשבונאי גדול יותר משמעותית מהגירעון התקציבי. הסיבה לכך היא היישום של בסיס הצבירה החשבונאי שבין השאר מביא בחשבון את העלויות של הפנסיה התקציבית. אבל לא ניתן באמת להבין את הדו”חות בלי להתייחס לסוד הגדול שנוגע אליהם: קביעת קיומה של שליטה בגופים הציבוריים לצורך איחודם בדו”חות הממשלה.

קביעה זו דורשת הפעלת שיקול דעת ורגישות רבה לאור השלכותיה. מצד אחד, גופים ציבוריים לא ששים להתאחד כי הדבר עשוי לערער את עצמאותם ולתת גושפנקה למשיכת דיווידנדים מהם. מצד שני, איחוד כזה מגביר את אחריות הממשלה כלפיהם — מה שעשוי להיות אטרקטיבי לאור בעיית הפנסיה תקציבית.

קביעה כזאת ניתן למצוא בדו”חות הממשלה ל–2017 שבהם אוחד לראשונה תאגיד השידור הציבורי “כאן”, שהוקם מכוח חוק השידור הציבורי ללא הון מניות. לפי הדו”חות, למדינה יש שליטה בתאגיד — כאשר העובדה שרובן המכריע של הכנסות התאגיד נובעות מהקצבות ממשלה אינה מספיקה כדי לקבוע בו שליטה.

הקשר בין כוח לתועלת

בעוד דו”חות הסולו של הממשלה כוללים את כל המשרדים הממשלתיים, בדו”חותיה המאוחדים נכללים, מעבר לחברות הממשלתיות, גם גופים סטטוטוריים רבים — כך שהממשלה מאחדת בסך הכל כ–200 ישויות ממשלתיות. כדי לנתח את סוגיית השליטה, צריך להתחיל בכך שהמדינה מיישמת את תקני החשבונאות הממשלתית, שמבוססים על התקינה הבינלאומית למגזר הציבורי (IPSAS) ועקביים עם הקונספט החשבונאי הרגיל, בהתאמות המתחייבות. בהתאם, ממשלה שולטת בתאגיד סטטוטורי כשמתקיימים שני מרכיבים: מרכיב כוח ומרכיב תועלת — וקיים קשר ביניהם.

מבחני השליטה דומים לאלה הנדרשים בהגדרת שליטה ב–IFRS, אבל קיימים הבדלים הנובעים מאופייה של הפעילות הציבורית. כך, למרבית הגופים הציבוריים שלגביהם נבחנת השליטה אין הון מניות, הם לא מחלקים דיווידנדים ומבנה הממשל התאגידי בהם שונה. כפועל יוצא, מרכיב ההטבה־תועלת לא נבחן בהיבטים של תשואה ודיווידנדים — אלא על בסיס פוטנציאל מתן השירות לאזרחים, והוא מתחזק ככל שמדובר בגוף מתוקצב.

מאחר שבדרך כלל בגופים ציבוריים קיים פוטנציאל שירות, המיקוד עובר לשאלת הכוח שיש לממשלה באותם גופים, שבאמצעותו היא יכולה, בין השאר, להשיג את מטרות מדיניותה. קיומו של כוח נגזר בעיקר מיכולת הממשלה למנות בעלי תפקידי המפתח. סממנים נוספים לקיומו של כוח כזה הם קביעה ממשלתית של גבולות הפעילות והצורך באישור ממשלתי להחלטות מסוימות — כמו אישורו של שר האוצר לתקציב השנתי.

אם נחזור לתאגיד השידור, הרי הסיבה לכך שקיימת בו שליטה היא שמצד אחד ברור שקיים כאן פוטנציאל שירות — שידור ציבורי מתוקצב — ומצד שני, החוק מעניק לממשלה כוח. החוק מסמיך את שר התקשורת למנות את חברי מועצת השידור הציבורי, האחראית על קביעת מדיניות התאגיד וחייבת להגיש לשר דו”חות כספיים. כמו כן, שר האוצר קובע את תנאי השכר של חברי המועצה והממשלה רשאית לפזר אותה אם אינה ממלאת את תפקידה.

שליטה היא היכולת לפעול תיאורטית, גם אם בפועל לאור מצב פוליטי רגיש הממשלה בוחרת לא לעשות כן. דברים אלה שופכים אור על התבטאות שיוחסה לפני כשנה לשרת התרבות והספורט, מירי רגב, שהושמו ללעג — שלפיהם התקציב שהמדינה מעניקה לתאגיד השידור מצדיק התערבות בניהולו.

ככל שהשרה רגב לא התכוונה להתערבות בעניינים מקצועיים גרידא ובלי להיכנס לשאלה אם אמירתה נאותה ברמה הערכית, הרי הדו”חות הכספיים של הממשלה הם עדות לכאורה לכך שיש בידיה הכוח להתערב בניהול התאגיד. השליטה בתאגיד מתקיימת, אפוא, גם במצב הנוכחי — בהתעלם מהצעת החוק שהגיש השנה ח”כ מיקי זוהר (הליכוד) וכוללת ביטול הסעיף המאפשר לתאגיד להתבסס על תקציב שנתי קבוע מראש — כך שיהיה צורך לאשר מחדש בכל שנה את תקציבו במסגרת תקציב המדינה. מהלך זה צפוי להגביר את השפעת המערכת הפוליטית עליו.

כוח רגולטורי, ריבוני או חקיקתי, כמו יכולת הממשל לחוקק חוקים שקובעים את מסגרת הפעילות של גופים, אינו מקנה כשלעצמו שליטה. גם תמיכה כספית ותלות עסקית בלבד לא מקנות שליטה. כך למשל, הממשלה לא מאחדת את דו”חות תיאטרון הבימה — למרות מצבו הפיננסי הקשה והתלות העצומה שלו בהקצבות המדינה. הקונספט הוא שברמה התיאורטית הנהלת התיאטרון, שממונה בידי ועד העמותה ולא בידי הממשלה, יכולה להחליט שהיא סוגרת את שעריו או פונה לתמיכה פרטית.

ניתן להמחיש עד כמה שאלת המינויים קריטית בקביעת שליטה ממשלתית דרך כמה גופים ציבוריים. לשכת עורכי הדין, שהיו”ר שלה נבחר על ידי עורכי דין, אינה מאוחדת בדו”חות הממשלה. גם במקרה של מגן דוד אדום (מד”א), שבשונה מבתי החולים הממשלתיים לא מאוחד בדו”חות הממשלה, התפישה היא שלא קיימת שליטה — משום שראשיו ממונים על ידי מועצת מד”א והוועד, ורק אחדים מהם נבחרים על ידי שר הבריאות. בדומה, התפישה היא שלא קיימת שליטה לממשלה בקופות החולים, אף שהיא נושאת באחריות רגולטורית ותקציבית לגביהן דרך הסכמי ההבראה ומשרד הבריאות. שליטה לא קיימת גם במוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים ובמוסדות התורניים המתוקצבים באופן מלא, שהממשלה אינה קובעת את מנהליהם.

בדו”חות המדינה ל–2017 היא לא מאחדת גם את רשות ניירות ערך, אף שלכאורה קיימת בה שליטה הנגזרת ממינוי היו”ר שלה על ידי שר האוצר. גוף נוסף שלא מאוחד בדו”חות המדינה הוא המועצה להשכלה גבוהה (מל”ג), שהיא תאגיד סטטוטורי עצמאי ובלתי־תלוי שהקמתו נועדה ליצור הפרדה בין המערכת הפוליטית למערכת ההשכלה הגבוהה. עם זאת, שר החינוך משמש כיו”ר המועצה ולפחות שני שלישים מחבריה הם אלה שהשר המליץ עליהם. המהלכים האחרונים של שר החינוך, נפתלי בנט, במל”ג יכולים להמחיש במידה רבה קיומה של שליטה כזאת.

מי ממנה את הנגיד?

ומה לגבי בנק ישראל? גם הוא אינו מאוחד בדו”חות הממשלה. יש לכך השלכות משמעותיות לאור הגירעון הגדול יחסית של הבנק בשנים האחרונות, בין השאר בעקבות הפסדי ההשקעה בדולר.

בנק ישראל מוגדר בחוק גוף עצמאי, אבל הנגיד ממונה, כפי שקרה השבוע, בהמלצת הממשלה. בהקשר זה התקינה הממשלתית מבהירה כי קיומן של סמכויות חקיקה נפרדות אינו מונע כשלעצמו קיומה של שליטה. כך, אף שלמוסד לביטוח לאומי יש בדרך כלל סמכויות סטטוטוריות לפעול באופן בלתי־תלוי בממשלה, הוא מאוחד בדו”חותיה.

קיומה של שליטה אינו דורש מהממשלה אחריות על הפעילות היומיומית של הגוף הרלוונטי או על האופן שבו מבוצעות פעילויותיו המקצועיות. כדי לחדד את התמונה, נציין כי בעוד ממשלת ארה”ב לא מאחדת את הבנק המרכזי — ממשלות בריטניה, אוסטרליה וניו זילנד עושות זאת.

בכל מקרה, גם אם ההחלטה היא שלא מתקיימת שליטה בבנק ישראל, דו”חותיו צריכים להיכלל לצד הדו”חות המאוחדים של הממשלה תחת ישות כלכלית רחבה יותר: “מדינת ישראל”. בשנתיים האחרונות מפורסמים לצד הדו”חות המאוחדים של הממשלה, שמייצגים את הרשות המבצעת, גם דו”חות כספיים של מדינת ישראל — שבהם נכללות גם הרשות השופטת והרשות המחוקקת. בדו”חות המדינה נכללים אפוא גופים מתוקצבים שהם במהותם בלתי־תלויים בממשלה ופועלים במקביל לה — כך שהגדרתית לא מתקיימת בהם שליטה, ולכן הם לא נכללים בדו”חות המאוחדים של הממשלה. דוגמאות בולטות: משרד מבקר המדינה, הכנסת, מערכת בתי המשפט ומוסד הנשיאות.

הג’ונגל של הרשויות

אבל נראה שההשלכות המעשיות העיקריות ביחס לדו”חות המדינה נוגעות לרשויות המקומיות. אם נתעלם לרגע מעשרות רשויות שמונה להן חשב מלווה, הרי לכאורה לממשלה אין שליטה ברורה ברשויות מקומיות: היא אמנם מפקחת עליהן ובמקרים רבים תומכת בהן — אבל ראשי הרשויות והמועצות שלהן נבחרים בדרך כלל על ידי התושבים. מעניין לראות למשל כי בבריטניה, אוסטרליה, קנדה, שוודיה וניו זילנד, דו”חות המדינה כוללים, בצורה כזאת או אחרת, גם את הרשויות המקומיות.

המצב המוזר הוא שהרשויות המקומיות, שלהן התחייבות אקטוארית עצומה לפנסיה תקציבית, אינן נכללות בדו”חות המדינה הרחבים בכלל. חשוב להבין כי קיום דו”חות מלאים של המדינה, כולל הרשויות המקומיות וכלל הגופים הסטטוטוריים — גם אלה שלא מתקיימת בהם שליטה — הוא חיוני להבנת מצבה הכספי של המדינה. רק כך ניתנת לאזרחים תמונה מלאה של תפקוד רשויות המדינה באמצעות כלל המסים המשולמים להן, שיכולה להיות אינפורמטיבית במיוחד בחלוקה למגזרי פעילות, כמו ביטחון, חינוך, אנרגיה ורווחה.

מעבר להיבטים הסמליים והדיווחים, לאיחוד בדו”חות המדינה יש גם משמעות פיקוחית, כולל שמירה על סטנדרט דיווח המחייב התנהלות תקינה. דברים אלה מקבלים משנה תוקף במקרה של הרשויות המקומיות בישראל, שהן כיום הגוף הכלכלי המשמעותי היחיד במדינה שלא עורך דו”חות כספיים על פי בסיס צבירה, ומתנהלות למעשה בשטח הפקר.