המבוגרים רוכבים על גבם של הצעירים

פצצת זמן: הגירעון של המוסד לביטוח הלאומי הוא כגודלו של תקציב המדינה

יתרת הגירעון בדו”חות הכספיים של המוסד לביטוח הלאומי בתום 2012 היתה 227 מיליארד שקל, אך למעשה אין היא מעידה על מצבו הכספי האמיתי. הסיבה לכך היא שהביטוח הלאומי אינו רושם בדו”חותיו את ההתחייבות האקטוארית המלאה שנצברה כלפי הציבור. לצורך המחשה: בגין אזרח בן 50 המועסק זה 25 שנה, שממשכורתו מופקדים מדי חודש דמי ביטוח לאומי, לא קיימת בדו”חות הביטוח הלאומי כל התחייבות אקטוארית לתשלום פנסיה. ההתחייבות כלפיו תירשם כולה רק ברגע שבו האזרח יגיע לגיל 67.

ניתן לקבל מושג על הגירעון האמיתי של הביטוח הלאומי מדו”ח האקטואר של הביטוח הלאומי, המעריך את היקף תשלומי הביטוח העתידיים, שבו נקבע כי בראייה לטווח של 75 שנה, מדובר בגירעון כולל של 319 מיליארד שקל. כדי לקבל פרופורציות על הבור התקציבי שגלום בכך, די לציין כי סדר הגודל של גירעון זה שקול לתקציב המדינה לשנה שלמה.

יש לציין כי הסכום מעודכן ל–2010, וסביר להניח שהגירעון הנוכחי גדול בהרבה, בין היתר כתוצאה מחלוף הזמן וכתוצאה מגידול בלוחות התמותה. כמו כן, הגירעון הנ”ל כולל את סבסוד המדינה ולכן מנקודת ראות של המדינה הגירעון גדול הרבה יותר.

הגירעון נובע בעיקרו מהגידול המהיר של האוכלוסייה המבוגרת ביחס לאוכלוסייה הצעירה, בהתאם למגמה במדינות המערביות. בחלק מהמדינות החלו לטפל בבעיה מזמן כדי להבטיח כי התוכנית העדכנית תוכל לעמוד בתשלומים הנדרשים. די לציין לעניין זה כי אף שבעשור האחרון נעשו גם בישראל צעדים לטיפול בבעיה – כמו הצמדת הקצבאות למדד במקום לשכר, הגדלת דמי הביטוח לבעלי הכנסות גבוהות ודחיית גיל הפרישה – הרי שהגירעון שעליו מדווח הביטוח הלאומי בדו”חותיו גדל ביותר מפי שניים בחמש השנים האחרונות.

הפעילות של המוסד לביטוח הלאומי משלבת בין פעילות ביטוחית למדיניות חברתית/סוציאלית. כפועל יוצא מכך, חלק גדול מתשלומי הביטוח הלאומי הם במהותם תשלומי העברה. כך, יש תחומים שבהם הביטוח הלאומי הוא בכלל “צינור” של משרד האוצר ולכן אלה אינן התחייבויות שלו – כגון גביית דמי ביטוח בריאות והעברתם למערכת הבריאות והשלמת הכנסה.

מבחינה חשבונאית טהורה, במקרים שבהם הביטוח הלאומי אינו צינור של הממשלה, נראה שיש לראות את הביטוח הלאומי כחברת ביטוח לכל דבר ועניין. לצורך כך, ניתן לראות לצד תקבולי הביטוח הלאומי, המקבילים לפרמיות בחברת ביטוח רגילה, גם את התקבולים מהמדינה כתקבולי ביטוח עתידיים (סבסוד המדינה) ולחשב על בסיסם את ההתחייבות האקטוארית נטו, בהתאם לזכויות שנצברות לציבור. כלומר, לחשב את ההתחייבות בגין התשלומים הצפויים בעתיד, בניכוי התקבולים הצפויים.

לעניין זה חשוב להבין כי להבדיל מחישוב התחייבות אקטוארית, המבוססת על היוון של תשלומים בעתיד, בחברות ביטוח נהוג גם לעתים לחשב את ההתחייבות האקטוארית על בסיס התשלומים הצפויים בעתיד בניכוי התקבולים הצפויים מדמי הביטוח.

הגירעון מבחינת הממשלה גדול בהרבה

להבדיל מחברת ביטוח רגילה, הביטוח הלאומי אינו רושם בדו”חותיו את ההתחייבות כלפי הציבור על בסיס רכישתה, אלא רושם התחייבות המכונה “קרנות ביטוח” בלבד. התחייבות זו נמדדת על בסיס אומדני ההתחייבויות של ענפי הביטוח בסוף שנת הדיווח כלפי מבוטחים שלגביהם נוצרה עד יום הדיווח “עילה לזכאות”. מבחינה מעשית מדיניות רישומית זו הופכת אותם במתכונתם הנוכחית למוגבלים מאוד מבחינת רלוונטיות. לקרנות הביטוח המתייחסות לארבעת הענפים שהגדיר המוסד כענפים ארוכי מועד – זקנה ושארים, נכות כללית, נפגעי עבודה וסיעוד – השפעה קריטית על הגירעון המדווח של הביטוח הלאומי.

ביולי פורסם דו”ח אקטוארי תלת־שנתי ובו ממצאים מעניינים לגבי הביטוח הלאומי. הדו”ח אמנם מעודכן רק לתום 2010, אבל מציג תמונה קודרת, המלמדת כי דמי הביטוח הלאומי רחוקים מלשקף את המחויבות העתידית של הממשלה. הדו”ח גם מבצע את החישובים האקטואריים לכל ענף בנפרד. אחת המסקנות בדו”ח היא שבענף הזקנה והשארים נמצא הביטוח הלאומי בגירעון של 280 מיליארד שקל ו–497 מיליארד שקל, בראייה של 40 שנה ו–75 שנה בהתאמה. כדי להגיע לאיזון בתחום, בראייה של 40 שנה, מציין הדו”ח כי יש להגדיל את שיעור דמי הביטוח הלאומי בגין מרכיב זה ב–54.5%.

חשוב להדגיש כי החישובים האקטואריים מביאים בחשבון גם מצטרפים עתידיים לביטוח הלאומי. כך, הם אמנם אינם מציגים בהכרח את ההתחייבות האקטוארית של הביטוח הלאומי כחברת ביטוח, אך עדיין יכולים לספק בנצ’מרק לסדרי הגודל של הגירעון הנוכחי האמיתי של הביטוח הלאומי לפי כללי חשבונאות רגילים.

כמו כן, מבחינה חשבונאית טהורה, אם המסקנה היא שלא ניתן לקזז בין חוסר לעודף בענפים שאינם הומוגניים (סבסוד צולב)ולא נאות להכיר בעודף בענף מסוים כנכס, כפי שמקובל בחברות ביטוח, הרי שתמונת המצב היא חמורה הרבה יותר מזו העולה מדו”ח האקטואר.

הרציונל החשבונאי לכאורה לאי רישום של התחייבות אקטוארית כמו בחברת הביטוח, הוא שלמדינה, להבדיל מחברת ביטוח שחתמה על פוליסה, יש כוח תיאורטי לשנות בכל רגע את דמי הביטוח הלאומי ואת גובה התשלומים העתידיים – כגון קצבת הפנסיה – ואף לבטלם. עם זאת, נראה כי מדובר בהסתכלות טכנית ולא מהותית, שהרי ברור שביטול חוק הביטוח הלאומי אינו מציאותי, ובכל מקרה הדבר אינו רלוונטי מנקודת ראות המוסד לביטוח לאומי עצמו כישות מדווחת – ואף משמיט למעשה את הבסיס של הדיווח החשבונאי בכללותו.

דווקא כישות מדווחת עצמאית היה חשוב לראות את ההשפעות המיידיות העצומות של כל החלטה של הממשלה הקשורה לביטוח הלאומי על דו”חותיו. כך, להחלטות על הגדלת דמי הביטוח הלאומי, קיצוץ בקצבאות והגדלת גיל הפרישה, יש השלכות עצומות ומיידיות על הקטנת הגירעון כשהמדידה היא על בסיס צבירה.

חשוב להבין כי הדו”חות של הביטוח הלאומי מתאחדים בדו”חות של הממשלה, כך שבמקביל לדיווח החסר של הביטוח הלאומי כישות מדווחת בפני עצמה, גם הגירעון האמיתי של הממשלה גדול מהותית מזה המוצג לציבור בדו”חותיה. יתר על כן, מבחינה חשבונאית טהורה, הסכומים שאמורים להגיע מתקציב המדינה אינם צריכים להיכלל לכאורה בחישוב ההתחייבות האקטוארית שהרי מדובר בדו”ח מאוחד ולכן הגירעון מנקודת ראות הממשלה הוא גדול הרבה יותר.

חשוב להבין כי לממשלות בעולם יש אינטרס שלא לבצע מדידה אמיתית של ההתחייבויות האקטואריות של הביטוח הלאומי. הוועדה הבינלאומית לתקינה למגזר הציבורי (IPSASB) החלה בעבר לדון בנושא, אך הוא היה כנראה טעון ורווי אינטרסים כל כך, שהוחלט לזנוח את הפרויקט. בינתיים הוועדה הבינלאומית עובדת על מסגרת מושגית לדו”חות של המגזר הציבורי, שאמורה לכאורה לספק בסיס טוב יותר לקביעת מדיניות חשבונאית בעניין זה.

גירעון תזרימי מ–2024

חשוב להדגיש כי מעבר לשאלת הרישום החשבונאי, הרי שאי אפשר לעוות את המציאות לנצח. כך, הדו”ח האקטוארי מצביע על צורך ברור לבצע שינויים כדי להימנע ממצב של גירעון בטווח קצר של כ–20 שנה. בהתאם לדו”ח, מ–2024 המוסד לביטוח לאומי יימצא בגירעון תזרימי, וללא מימון נוסף הוא לא יהיה מסוגל לשלם את מלוא התחייבויותיו על פי חוק.

החשש הגדול הוא שהימנעות מהצגת התמונה האמיתית לצורכי קבלת החלטות, המלווה בהעדר שקיפות בנושא, תוביל להתעלמות מהשלכות של החלטות הממשלה על הטווח הארוך. כך, הפתרון יכול להגיע משלושה מקורות, לרבות שילוב ביניהם: תקציב המדינה, הגדלת דמי הביטוח הלאומי וקיצוץ הקצבאות. אין ספק שהפתרון בכל אחד מהמישורים קשה לביצוע מבחינה ציבורית, אך הזנחה שלהם תוביל להחמרת המצב. בדיוק בגלל זה, חשוב שבבואה לקבל החלטות הממשלה תסתכל על הביטוח הלאומי מזווית עסקית כעל חברת ביטוח, על בסיס חשבונאות הצבירה – לצד מתן מידע אמיתי לציבור, שבסופו של דבר הוא “בעל העסק”.

האפקט החברתי של הגירעון

לשקיפות בנושאים אלה השלכות על יצירת הוגנות חברתית בין דור אחד למשנהו ובין אוכלוסיות שונות לאור הסבסוד הצולב. ברור לכולם שבמצב הנוכחי למשל הצעירים מממנים את המבוגרים.

פתרון חלקי לבעיית השקיפות, שלגביו IPSASB הוציא פרסום בשנה האחרונה, יכול להיות דו”ח נלווה לדו”חות השנתיים בדבר החבות המלאה בגין תשלומי הביטוח הלאומי (ללא הכללת התקבולים מתקציב המדינה), כפי שנהוג למשל בארה”ב. מדובר בדיווח מחוץ לדו”חות, המנתח כיצד מדיניות הממשלה הקיימת תשפיע על הקיימות ועל היציבות הפיסאקלית ב–50–75 השנים הקרובות.

אם ממשלת ישראל תפרסם מידע כזה, שיצביע על גירעון של מאות רבות של מיליארדי שקלים, יכול להיות לו אפקט חברתי עצום, שגם ישפיע על קבלת ההחלטות.