האוצר החבוי בדו”חות של מפעל הפיס והטוטו

בדו”חות של מפעל הפיס והטוטו חבוי הון עצום כתוצאה מרישום התחייבות להעברת תקציבים כבר בעת קבלת רווחי ההימורים – ולא כשההתחייבות נוצרת מבחינה חשבונאית

ההודעה השבוע של מפעל הפיס על התנתקות ממשרד האוצר בעקבות כמה מחלוקות, בין השאר על העברת כספים למשרד האוצר ועל הפעלת מכונות המזל, ומנגד דרישת האוצר לשקיפות באופן חלוקת הכספים – שתיהן מחדדות מאוד את הבעייתיות הגלומה בדו”חות הכספיים של מפעל הפיס. הדו”חות לא באמת משקפים את כוחו הכלכלי העצום בנוגע להקצאת רווחי ההימורים – הדו”חות נראים יותר כמו דיווח של מתווך פיננסי.

מצב דברים בעייתי דומה קיים גם בדו”חות של המועצה להסדר הימורים בספורט (טוטו), שגם לגביו פורסם בשבוע שעבר כי הודיע על עיכוב של העברת תקציבים לגופי ספורט בשל מחלוקת עם האוצר על הפעלת הימורים על מרוצי סוסים. מהותם של שני גופים ציבוריים אלה היא הימורים בחסות חוקית, כשרווחי הפעילות מיועדים למטרות ציבוריות מוגדרות. כך, על פי ההיתר הנוכחי של מפעל הפיס מהאוצר, הוא נדרש להעביר את הרווח השנתי שלו בעיקר לכיתות לימוד וגני ילדים וכמענקים לרשויות מקומיות. בדומה, הטוטו פועל על פי החוק להסדר ההימורים בספורט, שלפיו רווחיו מיועדים לקידום החינוך הגופני והספורט.

אין ספק שהפעילות של שני גופי ההימורים היא במהותה מלכ”רית (מוסד ללא כוונות רווח): גיוס מקורות כדי להפנות הקצבות למטרות ציבוריות. מה שתואם גם את ההסתכלות המיסויית עליהם כגופים פטורים ממס הכנסה.

סמנטיקה של מלכ”ר

צריך להתחיל בכך שמבחינת הדו”חות, בעוד הטוטו אכן מדווח על עצמו כמלכ”ר ומיישם כללי חשבונאות מקובלים למלכ”רים בישראל – הרי שמפעל הפיס שמאוגד כחל”צ (חברה לתועלת הציבור) מיישם בדו”חותיו את התקינה הבינלאומית (IFRS). מדובר לכאורה במצב מוזר, שהרי נכון לעכשיו אין במסגרת ה-IFRS תקן חשבונאות בנוגע למלכ”רים. עם זאת, מאחר שזה שני עשורים מבוססת החשבונאות של מלכ”רים בעולם על החשבונאות הרגילה של ישויות עסקיות, הדבר כשלעצמו לא צריך לגרום לעיוותים ברישום של נכסים והתחייבויות.

ההבדל המשמעותי בין חשבונאות של מלכ”רים לחשבונאות של חברות עסקיות – מעבר להבדלים סמנטיים, כמו שימוש במונח “דו”ח על הפעילויות” במקום “דו”ח רווח והפסד”, ו”נכסים נטו” במקום “הון” – נוגע להרכב הונם (נכסים נטו). במלכ”רים, לאור האיסור לחלק דיווידנדים, לא מתבצעת החלוקה המקובלת בין סעיפי ההון של חברה עסקית, כמו הון מניות ועודפים. במקום זאת, הון המלכ”רים (נכסים נטו) מחולק על בסיס המגבלות החיצוניות: כזה שלא נמצא בהגבלה, כזה שבמגבלה זמנית (כמו תרומה למטרה מסוימת), וכזה שבמגבלה קבועה (כמו קרן צמיתה שמלגות יחולקו רק מפירותיה).

חשוב להבין כי לרישום החשבונאי של רווחים בשני הגופים יש משמעות רבה. בדו”חות של הטוטו, למשל, ניתן לראות שנרשמו בשנים האחרונות הוצאות נדחות בסך של כמה מיליוני שקלים בגין עלויות שהתהוו בקשר להפעלת הימורי סוסים, שנתונים כעת בוויכוח. מעבר למגבלות שמוטלות על הגופים בהקשר של גובה הוצאותיהם, הרי שככל שעלויות אלו אכן אינן בגדר נכס לא־מוחשי, לא ניתן היה להוון אותן – אלא לרשום אותן כהוצאה שוטפת, ולכך עשויה להיות משמעות על סכומי החלוקה הפוטנציאליים.

אלא שזאת אינה הבעיה המרכזית בדו”חות הפיס והטוטו – את הבעיה ניתן לראות דרך הסתכלות על הונם לתום 2015: ההון של מפעל הפיס הסתכם ב-246 מיליון שקל, ויתרת הנכסים נטו של הטוטו היתה רק 80 מיליון שקל. מדובר בנתון מטעה – בגלל התחייבות כללית עצומה שנכללת במאזן.

במפעל הפיס מדובר בהתחייבות שקרויה “מענקים שטרם מומשו”, שנכללת בהתחייבויות השוטפות ויתרתה לתום 2015 היתה 3.9 מיליארד שקל; בטוטו מדובר בשתי התחייבויות: “קרנות ייעודיות”, שבתום 2015 היו 274 מיליון שקל ומופיעות בהתחייבויות השוטפות, ו”קרנות ייעודיות לזמן ארוך”, שבתום 2015 הסתכמו ב-622 מיליון שקל ומופיעות בהתחייבויות בלתי־שוטפות.

בלי להיכנס לשונות באופן הצגת ההתחייבויות – בין שוטף ללא שוטף – שגורמת למפעל הפיס, למשל, להציג יחס שוטף חלש יותר מהמצב הפיננסי האמיתי, הרי שלכאורה לא קיימת כאן התחייבות חשבונאית. התחייבות מוגדרת בתיאוריה החשבונאית כמחויבות, להוציא הטבות כלכליות כלפי צד חיצוני בגין אירוע מהעבר. לאור זאת, התחייבות להקצבה לא יכולה להיווצר לפני השלמת האישור של גוף ספציפי, והדבר אף חמור מכך.

הפעילות המלכ”רית אמנם שואפת לחלק את רווחיה לטובת המטרות הציבוריות שהגדירה, אבל אין הדבר אומר שצריך להכיר בדו”חות בהתחייבות לפני שזאת נוצרה. דומה הדבר להצגת הדו”חות בחברה עסקית על פי התקציב שהדירקטוריון אישר ולא על פי הפעילות בפועל. אם ננסה להקביל את הדברים לראייה של חברה עסקית – הרי שרישום ההתחייבות בגין המענקים מראש דומה לרישום של הוצאות שכר עתידיות כהתחייבות, אף שהן עדיין לא התהוו.

תשלום השכר אמנם צפוי ואף בלתי נמנע, אבל לאור מהות הפעילות התהוות הוצאות השכר תניב הטבות כלכליות שיובילו להמשך ההכנסות של החברה, וכך הלאה. בראייה המלכ”רית, על אותו משקל, התרומה לקהילה היא זאת שיוצרת את הלגיטימציה להמשך הפעלת ההימורים בעתיד, ומשקפת למעשה הטבות כלכליות עתידיות.

מקדימים ודוחים

דרך נוספת להמחיש את בעיית הרישום המוקדם של ההתחייבות להעברת התקציבים לגופים הרלוונטיים היא באמצעות כללי החשבונאות של מלכ”רים: נניח שאוניברסיטה מקבלת מתורם חיצוני תרומה המיועדת לחלוקת מלגות לסטודנטים מעוטי יכולת על פי קריטריונים שקבע התורם. קבלת התרומה תוביל להגדלת הונה (נכסים נטו) של האוניברסיטה עד לחלוקת המלגות – שהרי לא נוצרת לה התחייבות כלשהי עד לחלוקת המלגות או לפחות עד למועד שבו תבוצע מחויבות ספציפית כלפי הסטודנטים. יש לציין כי במקרה כזה כללי החשבונאות של מלכ”רים דורשים עד לאותו מועד לסווג את התרומה במסגרת הנכסים נטו (ההון) בקטגוריה נפרדת, שמכונה כאמור נכסים נטו תחת הגבלה זמנית.

לא ניתן להתעלם מכך שבמצב הקיים, הדו”חות של שני גופי ההימורים, הם חסרי משמעות, שהרי להחלטות ההקצאה הכה חשובות של הגופים – לרבות הקדמה ודחייה של הקצאות, כפי שקורה לא מעט בפעילותם – אין ביטוי בדו”חות. המצב המוזר הזה משתקף היטב בפער בין תוצאות הפעילות האפסית שלהם לתזרים המזומנים מפעילות שוטפת: ב-2015, למשל, התזרים מפעילות שוטפת של הפיס והטוטו היה 654 ו-154 מיליון שקל, בהתאמה – בעוד תוצאות הפעילות הסתכמו בהפסד של 70 מיליון שקל ו-0 שקלים, בהתאמה.

הקבלה אוטומטית וכמעט מלאה של הכנסות להוצאות אינה מביאה לחשבונאות נכונה, ובכל מקרה לא יכולה לשמש תחליף לעמידה בהגדרת התחייבות. כפועל יוצא ניתן לראות ניפוח של היחס בין ההתחייבויות הרלוונטיות להון של הגופים על פני השנים. כך, ההתחייבות הרלוונטית שנצברה בפיס הגיעה בתום 2015 ל-3.9 מיליארד שקל – פי 16 מההון.

גם אם קיימים לגופי ההימורים קריטריונים חיצוניים להקצאת הכספים, הרי שהתקצוב הוא מהות פעילותן, מה גם שבחלק עיקרי של פעילותם הפיס והטוטו הם אלה שקובעים ובוחרים בסופו של דבר את הפרויקטים המתוקצבים. נראה כי רישום נכון של ההתחייבות בגופי ההימורים לא רק שצריך להתבצע בעקבות יצירת המחויבות עצמה כלפי הצדדים הספציפיים, אלא גם בשילוב עם יצירת ההטבות הכלכליות מבחינת הגופים – כלומר, התרומה לקהילה.

במלים אחרות, המחויבות כלפי הגוף המתוקצב נוצרת רק כאשר התהוו לו העלויות הרלוונטיות שאותה ההקצבה נועדה לממן. כפועל יוצא, כשמאושרת באופן רשמי הקצבה לגוף ספציפי – כמו במקרה של הקמת אצטדיון כדורגל – הרי שכל עוד העלויות עדיין לא התהוו, מדובר בחוזה חוץ־מאזני שלא צריך להיות מוכר כהתחייבות במאזן. ההוצאה מבחינת הטוטו במקרה כזה צריכה להירשם רק על בסיס התקדמות הקמתו של האצטדיון.

מעבר לכך שההתחייבות בגופי ההימורים כיום נרשמת בכלל במועד קבלת כספי ההימורים, הרי שהדו”חות שלהם נותנים משקל יתר להיבט התקציבי – שיכול להיות גמיש וטכני וללא מהות כלכלית אמיתית. מפעל הפיס, למשל, מדווח כי ב-2014 העביר מיליארד שקל לבניית כיתות לימוד וגני ילדים על חשבון 2015 ו-2016. כפועל יוצא, במאזן לתום 2015 נרשם נכס שקרוי “מקדמות מימון לבניית כיתות לימוד וגני ילדים” בסך של חצי מיליארד שקל.

לא ניתן להצדיק רישום נכס, שבהתאם למסגרת המושגית החשבונאית צריך לייצג הטבות כלכליות עתידיות, אלא דרך התפישה שלפיה הבנייה מייצרת הטבות כלכליות. כלומר, ככל שהבנייה, שהיא הסיבה למתן ההקצבות, הסתיימה לתום 2015, קשה להבין את רישום הנכס.

לא לעיני המדינה

ניהול נכון של כספי הציבור דורש להבין, ראשית, את מהות הגופים הציבוריים – מה שצריך להתחיל בדו”חות הכספיים שלהם, כמו הצורך בשינוי מבני מהותי בקק”ל, כפי שנותח בטור בעבר. במקרה זה, ניתוח ההון האמיתי של גופי ההימורים יכול להסביר במידה רבה את דרישת האוצר הנוכחית, לקראת חידוש ההיתר של מפעל הפיס בתחילת 2017, להשתמש במיליארד שקל ש”חונים” במאזן. לפי הפרסומים בתקשורת, מדובר במתכונת של הלוואה שאינה נושאת ריבית, שמשמעותה לפי הניתוח לעיל הוא סוג של דיווידנד.

צריך לזכור כי לגופים ציבוריים קיים אינטרס מובנה, בדומה לחברות ממשלתיות, לפעול בכל האמצעים על מנת להציג רווחיות אפסית – בין אם כדי להפחית תשלומי המס ובין אם כדי לא “לגרות” את המדינה למשוך מהם כסף – כפי שמתרחש באחרונה ברשות שדות התעופה וקק”ל. אבל מעל לכל, נאותות הדו”חות של הגופים הציבוריים חשובה מאוד, כדי לאפשר לציבור לדעת כיצד הם באמת מנוהלים וממלאים את מטרתם.