הצרכנים חייבים לחברת החשמל 5.6 מיליארד שקל

החברה מאזנת בין העלויות להכנסות באמצעות נכס לא סטנדרטי, שמתבטא בחוב של הציבור אליה

דו”חות הרבעון הראשון של חברת החשמל, שפורסמו בשבוע שעבר, מספקים תחזית לתעריפי החשמל גבוהים בעתיד הקרוב – במקביל לתלות האדירה של חברת החשמל בהמשך קיומו של מונופול החשמל. מסקנות אלה מסתתרות מאחורי נכס מאזני לא סטנדרטי שמכונה “נכס פיקוח”, שיתרתו לתום הרבעון הראשון היא 5.6 מיליארד שקל.

קביעת תעריף החשמל מבוססת על העלויות הדרושות לחברת החשמל למילוי מחויבויותיה כספק שירות חיוני. עלויות אלה מורכבות בעיקר מדלקים, תפעול ותחזוקה ועלויות הון ‏(פחת, מימון ותשואה על ההון‏). התשואה על ההון מייצגת את מרכיב הרווח של חברת החשמל. כלומר, לאור מבנה התעריף, בהנחה שהעלויות של חברת החשמל הן נורמטיביות, היא אמורה להציג רווחיות. במלים אחרות, העובדה שחברת החשמל מציגה בשנים האחרונות הפסדים, מעידה לכאורה על חוסר יעילות בהתנהלותה.

רשות החשמל היא הרגולטור שאחראי לקביעת התעריף ולכן שולטת בוויסות שלו – כלומר, העדכון של התעריף. הוויסות של התעריף מקבל ביטוי ישיר בדו”חות חברת החשמל. “נכס הפיקוח” מייצג עלויות שהתהוו לחברת החשמל אך לא נרשמו כהוצאה שוטפת, מתוך תפישה כי חברת החשמל “תפוצה” בגין עלויות אלה בעתיד באמצעות העלאת התעריף לצרכנים.

כך, בעקבות משבר הגז בשנתיים האחרונות החליטה רשות החשמל לפני כשנה לפרוס את עליית תעריפי החשמל בגין העלויות העודפות מדלקים, על פני 2012–2014. כתוצאה מכך, נוצר פער בין המועד שבו נגרמו לחברה ההוצאות הנובעות מעלויות הדלקים העודפות, לבין המועד שבו הן מוחזרות לחברת החשמל באמצעות עדכון התעריף.

מעדכנים את ההכנסות

בהתאם לתקנות החברות הממשלתיות, ובניגוד ל-IFRS, חברת החשמל מיישמת טיפול חשבונאי שונה מהמקובל ביחס לעיתוי זקיפת ההוצאות וההכנסות לרווח והפסד, במטרה ליצור הקבלה בין ההוצאות לבין ההכנסות שייווצרו לה לפי מועדי ההכרה בהן בתעריף החשמל. בהתאם לכך, חברת החשמל זוקפת את ההוצאות שבמקרה אחר היו נזקפות לדו”ח רווח והפסד, לנכס הפיקוח המוכר במאזן. כמו כן, חברת החשמל נדרשת לרשום התחייבויות פיקוח כאשר התוצאה הפוכה, דהיינו תעריפי החשמל בפועל כיסו ביתר את העלויות.

טיפול חשבונאי לא סטנדרטי זה מבוצע מכוח כללים אמריקאיים ביחס לחברות בפיקוח, שאינם קיימים ב-IFRS. כדי להמחיש את החשבונאות המיוחדת הזאת נניח לרגע שתעריף החשמל נקבע על בסיס השבת עלויות בלבד ללא מרכיב של רווח ‏(התשואה על ההון‏) וכי העלויות בשנה מסוימת הסתכמו ב-100 שקל וצפויות להסתכם ב-100 שקל גם בשנה שלאחר מכן. עם זאת, ההכנסות על בסיס התעריף באותה שנה הן רק 80 שקל. כפיצוי על כך שהתעריף לא התאים את עצמו לעלויות בפועל, עלויות של 20 שקל בשנה הנוכחית יירשמו כנכס ולא כהוצאה, וההכנסות לפי התעריף הצפוי בשנה הבאה יעודכנו ל-120 שקל. כך תיווצר הקבלה בין ההוצאות לבין ההכנסות גם בשנה הנוכחית וגם בשנה הבאה.

הרציונל של טיפול חשבונאי מיוחד זה, הוא שהתעריפים שבפיקוח נבנים כך שיכסו את העלויות הספציפיות בקשר לאספקת השירות או המוצר שבפיקוח. בנוסף, לאור הביקוש למוצר או לשירות שבפיקוח ורמת התחרות הישירה והעקיפה, צפוי כי תעריפים שנקבעו כך שיכסו את העלויות, ניתנים לחיוב ולגבייה מהצרכנים.

מגמת השינוי בנכס הפיקוח בשנה האחרונה מצביעה דה־פקטו על חוב תופח של הציבור: עד לרבעון הראשון של 2012 היה מדובר בהתחייבות פיקוח נטו, שמסמלת ירידה צפויה בתעריף. ואולם אז החל מהפך, והתחייבות הפיקוח הפכה לנכס גדל והולך, בעיקר כתוצאה מאי עדכון רציף של רכיב הדלקים בתעריף בהתאם להחלטת רשות החשמל. חשוב להדגיש כי מתוך 5.6 מיליארד שקל של נכס הפיקוח לתום הרבעון הראשון, 4.1 מיליארד שקל מסווגים בנכסים השוטפים – רישום המלמד על כך שהגבייה במסגרת התעריף של החוב אמורה להתקיים בשנה הקרובה.

החשבונאות של הנכסים והתחייבויות הפיקוח שמיישמת חברת החשמל אינה טריוויאלית ואף שנויה במחלוקת. מבחינה חשבונאית טהורה, כדי לדחות הכרה בהוצאה לא די בשיקולי הקבלה של הוצאות להכנסות, אלא נדרשת עמידה בהגדרות של נכסים והתחייבויות. כך, דחיית ההכרה בעלויות שהתהוו כנכס אינה מובנת מאליה שכן מדובר בעלות שאינה מייצגת בעצמה זכות חוזית להטבה כלכלית עתידית, וזו תיווצר רק במקרה של מכירת חשמל בעתיד בהתאם לתעריף המעודכן. כך, אם מטעמים שונים הביקוש לחשמל יירד בשנים הבאות או שהמונופול של חברת החשמל ייפסק הרי שהנכס לא ייצג תזרים מזומנים עתידי.

הלוואה מהציבור במקום גיוס חוב

הקשיים התיאורטיים הנ”ל הובילו את ה-IFRS להתחבט בכך בשנים האחרונות. לאחרונה, לאור התמשכות הפרויקט בנושא והלחץ מצד החברות בפיקוח, הוחלט לפרסם טיוטת תקן לתקופת הביניים. טיוטת התקן אמורה לאפשר לחברות שעוברות לראשונה ליישם את ה-IFRS, ושלפי כללי החשבונאות הקודמים שלהן הכירו בנכסי ובהתחייבויות פיקוח, להמשיך לעשות זאת באופן זמני. מדובר בפתרון ביניים פוליטי, בדומה למה שנעשה בעבר עם חברות הגז והנפט לעניין הטיפול בעלויות הקידוח.

ראוי להזכיר כי אף שחברת החשמל מיישמת כעיקרון את ה-IFRS, מכוח תקנות החברות הממשלתיות היא מיישמת כללים שונים בשני נושאים עיקריים: המשך ההתאמה לאינפלציה ונכסי והתחייבויות פיקוח. תוקף תקנות אלה יסתיים בסוף 2014, ובהתאם להחלטת רשות החברות הממשלתיות, בתחילת 2015 היישום של ה-IFRS בחברת החשמל יהיה מלא.

כפועל יוצא מכך, ייתכן שתעלה שאלה אם ניתן לראות את חברת החשמל כ”עוברת לראשונה” ל-IFRS כדי שתוכל להמשיך ליהנות מרישום נכסי והתחייבויות הפיקוח. כדי לחדד את הבעייתיות די לציין כי חברת החשמל כבר עברה ל-IFRS עם יתר החברות הציבוריות והמדווחות בישראל ב-2008, ואפילו יישמה את ההקלות שמעניק ה-IFRS לחברות שעברו אליו לראשונה.

קשה להתעלם מכך שלרשות החשמל כרגולטור קיים אינטרס שהכללים החשבונאיים יאפשרו לחברת החשמל לדחות את ההכרה בעלויות, שהרי כך נוצר עליה פחות לחץ להעלאה מיידית של התעריף. הנתונים של השנים האחרונות מלמדים כי רשות החשמל אקטיבית מאוד בוויסות התעריף ומנסה למתן את התנודתיות בו. בהתאם לקשר זה, בתקופות של ירידת תעריפים, רשות החשמל מקהה את הירידות ובתקופות של עלייה בתעריפים הרשות מקהה את העלייה.

היבט חשוב נוסף הוא ההיבט התזרימי – ניתן לראות את ויסות תעריף החשמל כהלוואה שניתנה לציבור או נגבית ממנו. כלומר, בתקופות של ירידת התעריף איפשר הוויסות לגבות מהציבור “הלוואה” במקום גיוס של חוב פיננסי יקר.

ואולם, נדמה שמעבר לעניינים אלה, עומדת התלות הנוכחית האדירה של חברת החשמל ברישום נכס הפיקוח נטו: ההון של חברת החשמל לתום הרבעון הראשון כולל נכסי הפיקוח נאמד ב-10.7 מיליארד שקל, וללא נכסי הפיקוח ‏(בניכוי מס‏) הוא רק 6.5 מיליארד שקל. ביחס למאזן בהיקף של כ-86 מיליארד שקל מדובר בהון מזערי. למעשה, ללא נכסי הפיקוח יחס ההון למאזן צונח אל מתחת ל-10%, נתון המעיד על רמת מינוף גבוהה מאוד. כפי שניתן לראות, במצב הנוכחי אי רישום נכס הפיקוח נטו במאזן היה מוביל להחמרה נוספת במצבה המאזני של חברת החשמל, ואפילו מערער את המשך קיומה.