ההסתדרות רוכבת על לקונה משפטית שמקורה בחוק העותמני, כדי להימנע מפרסום דו”חות לגוף דמוקרטי עם יותר מחצי מיליון חברים, הנהנה מהטבת מס גדולה מהמדינה, קיימת מחויבות לשקיפות הדברים מקבלים משנה תוקף ערב הבחירות לראשות ההסתדרות
ההתעסקות האינטנסיבית של התקשורת בצדדים השוליים של הבחירות לראשות ההסתדרות מאפילה על העיקר שהוא הבנת מהותו ואופן התנהלותו של ארגון העובדים הוותיק והגדול – בפער ניכר – בישראל. עד כמה שהדבר נשמע מוזר, יותר מחצי מיליון העובדים החברים בהסתדרות, שלהם זכות בחירה, לא מקבלים דיווח בסיסי על מצבה הכספי ועל תוצאות פעילותה – ואין להם מושג על אופן ניהולה.
ההסתדרות הכללית, שנוסדה ב-1920, מאוגדת היסטורית כאגודה עותמנית, וככזאת היא נמצאת מחוץ לפיקוח של רשם העמותות. החוק העותמני שנחקק ב-1909 אינו כולל הוראות מודרניות בסיסיות של חובות דיווח וסמכויות רגולטוריות. המשמעות היא שגוף כלכלי־ציבורי עצום ועתיר השפעה כמו ההסתדרות, שאף אינו כפוף לחשב הכללי במשרד האוצר או למבקר המדינה, לא פועל בסטנדרטים הכי בסיסיים של שקיפות ואינו נתון לביקורת ציבורית כלשהי. חשוב להבין, שמדובר במפצלת פיננסית רבת זרועות – החל מאימפריית נדל”ן דרך חינוך ופנאי וכלה בבנקאות וקרנות השתלמות, לרבות בעלות אוריינטציה עסקית, שבאופן גס ניתן להעריך רק את ההכנסות שלה מדמי חבר וטיפול בכ- 700 מיליון שקל בשנה.
חובת נאמנות
להבדיל מישות עסקית, ההסתדרות – שמטרתה לטפל בעניינים המקצועיים והכלכליים של ציבור העובדים – היא מוסד ללא כוונת רווח (מלכ”ר). בראייה חשבונאית, המטרה המרכזית של דו”חות המלכ”ר היא לספק לעמיתיהם מידע שיאפשר להם לבחון את השירותים שהמלכ”ר מספק ויכול להמשיך לספק, ועל האופן שבו מוסדותיו ממלאים את חובת הנאמנות שלהם כלפי העמיתים.
אספקת מידע זה אמורה לצמצם את בעיית הסוכן שקיימת בגופים שיש בהם חברים רבים, בדומה לחברה ציבורית. במלים אחרות, היא מפחיתה את החשש כי המנהלים יעדיפו את ענייניהם האישיים, או את עניינו של חבר מסוים בארגון, על פני האינטרס של כלל החברים. אינטרסים אלה, שעשויים לבוא לידי ביטוי בין השאר בניהול לא יעיל ובקבלת טובות הנאה, יכולים להוביל לכך שמנהלים לא יפעלו בהתאם למטרות המלכ”ר – לרבות במקסום ניצול התקציבים למטרות הציבוריות שלשמן הוקם.
זאת בדיוק היתה הסיבה שהובילה לפני שני עשורים למהפכה בכללי החשבונאות של המלכ”רים – בדמות אימוץ קונספט הדיווח של ישויות עסקיות. דו”חות כספיים מלאים אלה, שנערכים על פי כללי החשבונאות המקובלים, מאפשרים לחברי המלכ”ר לבחון את אופן הניהול של פעילות ההנהלה ואם יש צורך להחליפה. עם זאת, מנגנון חיוני זה לא יכול להיות מושג כמובן ללא פרסום דו”חות כספיים מבוקרים לחברים – גם אם בפועל הדו”חות נערכים מדי שנה וזמינים לפרסום. מעבר לכך שפרסום הדו”חות הוא מרכיב קריטי בקיומו של ממשל תאגידי נאות, צריך להבין כי לחשיפת דו”חות המלכ”ר יש משמעות רבה מעצם חשיפתם לביקורת ציבורית.
הסיבה ללקונה הדיווחית היא שחוק העמותות, שנכנס לתוקף ב-1980 והסדיר את הדרישות הדיווחיות והפיקוחיות מעמותות וחברות לתועלת הציבור (חל”צים), קבע הסדר לא אפקטיבי להפיכתן של אגודות עותמניות לעמותות – מה גם שהוציא מתחולתו אגודות עותומניות שהן ארגוני עובדים ומעבידים. למעשה, החוק הותיר על כנן את הוראות הדיווח הלקויות והחסרות במאות רבות של גופים כאלה הפועלים כיום בישראל – חלקם בעלי פעילות ציבורית רבת השפעה, הכוללת תקציבים ומשאבים גדולים.
במסגרת זו נכללת גם הסתדרות העובדים הלאומית, ארגון העובדים השני בגודלו בישראל, והסתדרויות והתאחדויות מקצועיות נוספות – כמו ההסתדרות הרפואית, הסתדרות המורים והסתדרות המהנדסים – וגם ארגוני מעסיקים, קרנות מחקר מתוקצבות, איגודים ואגודות בתחום החינוך והדת. הבעיה מצטמצמת אמנם במקומות שבהם קיים רגולטור ספציפי, כמו במקרה של קופת חולים כללית – אף שהיא מוגדרת אגודה עותמנית היא כפופה לרגולציה של משרד הבריאות, בין השאר מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, ונדרשת לפרסם דו”חות כספיים.
ואולם, ההסתדרות הכללית וההסתדרות הלאומית מצליחות לחמוק בדרך זו מכל ביקורת ציבורית על התנהלותן.
40 שנות מחדל של משרד המשפטים
על רקע הטריוויאליות של סוגיית פרסום הד”וחות, קשה להתעלם מהמחדל של משרד המשפטים שבמשך כמעט ארבעה עשורים לא ביצע תיקון חקיקה בתחום חשוב זה. קשה להתעלם מהחשש הכבד כי למחדל זה תרמו כנראה במשך השנים שיקולים זרים של קבוצות אינטרסים ויחסי כוחות פוליטיים, במיוחד לאור האינטרסים של הפוליטיקאים בהסתדרות. בשנים האחרונות הוגשו אמנם כמה הצעות חוק פרטיות בעניין, להבדיל מהצעת חוק ממשלתית, אבל הדיון בהן נדחה מעת לעת מסיבות כלשהן.
המצב המשפטי הנוכחי יוצר בידול מוזר בין הגופים שלא למטרות רווח – אף שפעמים רבות אין הבדל בין מטרותיהם, פעילויותיהם והעניין הציבורי בהם. הסיבה לכך היא שמלכ”רים חדשים, שהוקמו לאחר כניסתו לתוקף של חוק העמותות, נתונים לפיקוח ומפרסמים דו”חות מבוקרים על בסיס כללי חשבונאות מקובלים, וכן את רשימת חמשת מקבלי השכר הגבוה.
דווקא ארגוני העובדים הקטנים שהוקמו לאחר 1980 כעמותות, כמו כוח לעובדים ומען, נדרשים לפרסם דו”חות כספיים. הדו”חות של שני ארגונים אלה ל-2014 ו–2015 מלמדים, למשל, כי הם פועלים במצוקה תקציבית רבה ומציגים תוצאות פעילות מאופסות ואף גירעוניות על בסיס הון (נכסים נטו) מזערי – כשבעוד בכוח לעובדים ההכנסות נובעות מדמי חבר, במען רובן ככולן מקורן בתרומות, בעיקר מחו”ל.
אין עוררין על כך שלמלכ”רים הנהנים מהטבות של המדינה, לרבות מבחינה מיסויית, צריכה להיות חובת דיווח כמו לגופים ציבוריים. נקודה שמחדדת את הבעייתיות המיוחדת במקרה של ההסתדרות עתירת המשאבים והפעילויות, לרבות נדל”ן במקומות מרכזיים, היא הטבת המס המשמעותית שהיא מקבלת מהמדינה.
פטור ממס ללא הגבלה
ההסתדרות כנראה נהנית מפטור גורף ממס מכוח שימוש במסלול “מוסד ציבורי” ולא “ארגון מקצועי”. מדובר במסלול נוח בהרבה, לאור העובדה שהגדרת “ארגון מקצועי” כוללת מגבלות – שהמרכזית בהן היא שהרווח לא יהיה גבוה ממחצית ההוצאות, בהתאמות מסוימות. עם זאת, כדי להיכלל בהגדרת “מוסד ציבורי” נדרשת מטרה ציבורית רחבה מעבר לאיגוד מקצועי שמקדם מגזר מסוים, כמו לשכת רואי חשבון או לשכת שמאי המקרקעין, ולפי הפסיקה אף נדרשת מטרה ציבורית המשרתת ציבור בלתי מזוהה.
רק לשם המחשה, ההסתדרות הלאומית משתמשת במסלול של ארגון מקצועי בלבד. בלי להיכנס לפגיעה פוטנציאלית בהכנסות המדינה, הסטטוס המיסויי של ההסתדרות הוא עניין רגיש ביותר – בין השאר לאור ניגוד העניינים המובנה שנובע מכך שעובדי רשות המסים המטפלים בעניין הם חברי הסתדרות וקידומם תלוי בה.
המסקנה המתבקשת היא שחברי ההסתדרות צריכים להפעיל לחץ על המועמדים, ולהכריז וולונטרית על פרסום מיידי של הדו”חות הכספיים. לחברים – שמממנים את פעילות הסתדרות, לרבות שכר מנהליה, ושלטובתם היא פועלת – קיימת מלוא הלגיטימציה לדרוש זאת. המצב הקיים, שבו חברי ההסתדרות שאמורים ליהנות מפעילותה ונכסיה לא מקבלים מידע כספי בסיסי על אופן התנהלותה, לרבות מי באמת שולט בה וכיצד, מאפיין מדינת עולם שלישי. צריך לזכור כי התנהלות דמוקרטית שעל פי הלכת בית המשפט העליון היא תנאי הכרחי לקיומו של ארגון עובדים יציג, לא יכולה באמת להתקיים ללא שקיפות.
הדרישה מקבלת משנה תוקף ערב הבחירות להסתדרות הכללית, שנקבעו ל–23 במאי, שהרי ערך השקיפות אמור לאחד סביבו את כל המועמדים. מימוש זכות הבחירה הדמוקרטית לא יכול להתבצע ללא נתונים בסיסיים על האופן שבו יושבי ראש ההסתדרות משתמשים בכספי החברים וממלאים את חובת הנאמנות כלפיהם.