מה הפוליטיקאים מחביאים: איך באמת צריך למדוד את הגירעון של הממשלה – ולמה הגירעון ב-2015 היה הטוב ביותר מזה שנים
השבוע פירסמה הממשלה את דו”חותיה הכספיים ל–2015 והדיון הציבורי התמקד בהתחייבויות העצומות בגין הפנסיה התקציבית. מעבר לכך שמדובר בנתון חשבונאי חשוב, שמציב את האמת בפני הדור הצעיר, יש בדו”חות עוד מידע רב.
כרקע יש לציין כי הדו”חות הכספיים של ממשלת ישראל מתפרסמים כבר יותר מ–10 שנים בעקבות מהפכת דיווח חשובה, בהתאם לסטנדרט המקובל בעשורים האחרונים במדינות המתקדמות. דו”חות אלה ערוכים לפי התקינה החשבונאית הממשלתית, שמתבססת על התקינה הבינלאומית למגזר הציבורי (IPSAS).
מדובר בכללים חשבונאיים שדומים במהותם לכללי החשבונאות לחברות עסקיות שעיקרם הוא בסיס הצבירה: רישום של נכסים – כבישים, טנקים ומטוסים – ומנגד מצבת ההלוואות. כמו כן, בדו”חות המדינה נכללים סעיפים בסיסיים הנובעים מבסיס הצבירה, כמו חייבים בגין תשלומי מסים, ומנגד זכאים בגין שירותים שהמדינה קיבלה ועדיין לא שילמה עליהם.
150 מיליארד שקל
התשתית הרעיונית למהפכה של החשבונאות הממשלתית הונחה במהפכת דיווח חשובה נוספת בתחילת שנות ה–90 בארה”ב לגבי הדיווח של מלכ”רים (מוסדות ללא כוונות רווח), יחד עם התפישה כי נכסים בגופים אלה יכולים לייצג פוטנציאל שירות בלבד, ולא בהכרח זרם ישיר של הטבות כלכליות. כך, למשל, גם אם האזרחים לא משלמים ישירות עבור כביש או מטוס — הרי שנוצרת למדינה הלגיטימציה לגבות מסים מאזרחיה.
קיימים הבדלים בפעילות בין הממשלה לישויות עסקיות, אבל הם מטופלים לפי עקרונות החשבונאות המקובלים. אנקדוטה אקטואלית מעניינת בהקשר זה נוגעת לשוק העמוק: בעוד שבתום 2014 עברו החברות העסקיות, לרבות החברות הממשלתיות, להוון את ההתחייבויות האקטואריות שלהן לפי תשואת אג”ח קונצרניות באיכות גבוהה, להבדיל מאג”ח ממשלתית — הרי שהמדינה (וגם בנק ישראל) לא נהנית מכללי השוק העמוק.
כפועל יוצא, המדינה נדרשת למשל לבצע התאמות להתחייבויות האקטוארית של חברת החשמל, שמתאחדת בדו”חות המדינה. רק לצורך המחשת הפרופורציות, ניתן להעריך באופן גס שגידול של 1.5% בשיעור ההיוון בהתייחס לשיעור ההיוון שמשמש את החברות, משמעותו ירידה של כ–150 מיליארד שקל בהתחייבות האקטוארית של הממשלה — שהיתה בתום 2015 648 מיליארד שקל.
כלומר, מבלי להיכנס לעצם נאותות הנחת השוק העמוק בישראל – בה עסק הטור רבות בעבר, אילו הממשלה היתה משתמשת בשיעור ההיוון הקונצרני שמקובל כיום בחברות בישראל, הרי שההתחייבות האקטוארית שלה היתה קטנה משמעותית ועומדת על כ-500 מיליארד שקל בלבד. בהחלט ייתכן שצריך להכניס גם נתון זה, שמקטין משמעותית את ההתחייבות האקטוארית של הממשלה לדיון הציבורי הנוכחי שנסוב סביב העלות הכלכלית של הפנסיה התקציבית.
יש לציין כי דו”חות הממשלה עדיין לא מבוקרים ולא כוללים את מלוא הנכסים והפעילות, אבל נראה כי הם משתפרים משנה לשנה. בדו”חות 2015, למשל, הורחבה תכולת הדו”חות המאוחדים של הממשלה כתוצאה מאיחוד לראשונה של 20 תאגידים סטטוטוריים — כמו חברת הביטוח קרנית (פיצוי נפגעי תאונות דרכים) — והם כוללים 176 ישויות שמרביתן מבוקרות על ידי רואי חשבון חיצוניים.
גם לפני ההגעה לשלמות חשבונאית, חשיבות המהפך הדיווחי נמצאת כבר בעצם תהליך הכנת הדו”חות, שכוללים נתונים כספיים ביחס לכל הגופים המאוחדים בדו”חות. מעבר לכך ששקיפות חיונית לקיומו של מינהל תקין, הדבר מחייב זיהוי וניהול של נכסי המדינה והתחייבויותיה, שאמורים כשלעצמם להביא לשיפור באופן קבלת ההחלטות בממשלה.
מטבע הדברים קשה לנתח את המצב הכספי של הממשלה דרך המאזן, כפי שהדבר נעשה בחברה עסקית רגילה. ראשית, מדובר בדו”חות שלא כוללים את מלוא הנכסים של המדינה על זרועותיה בערכים רלבנטיים, וכן גם לא את ההתחייבויות. רק לצורך המחשה, לא נכללות בדו”חות אלה התחייבויות בנוגע למחויבויות הביטוח הלאומי בגין כלל האזרחים שעדיין לא הגיעו לגיל פנסיה, הנאמדות כפי שנדון בטור בעבר בסכומים אסטרונומיים.
מעבר לכך, צריך לזכור כי המצב הכספי של הממשלה, רעוע ככל שיהיה, הוא סוג של נקודת מוצא. רק לצורך המחשה, אחד ההבדלים הבולטים בכללי החשבונאות הוא בנקודת המוצא: מדינה היא עסק חי — אין רלבנטיות רבה בדרישה לכלול בדו”חותיה “הערת עסק חי”, גם אם קיימת אי־ודאות ניכרת ביחס ליכולתה לעמוד בהתחייבויותיה.
על רקע החולשה האינפורמטיבית של המאזן, קיימת חשיבות רבה לניתוח הביצועים של הממשלה על בסיס צבירה. אף שהדיון הציבורי נסוב בעיקר על תקציב המדינה, הרי שהניתוח הנכון של ביצועי הממשלה בדיעבד צריך להיות על בסיס מצטבר. ניתן לדמות זאת לעבודת דירקטוריון של חברה עסקית, שמראש מאשר תקציב לצורך ההתנהלות, שבדרך כלל מבוסס על תזרימי מזומנים, אבל בסופו של דבר — מעבר לבדיקת העמידה בתקציב — הביצועים מנותחים בעיקר על בסיס צבירה.
תקציבי מול חשבונאי
הפער בין הגירעון השנתי התקציבי, שנגזר מדו”ח ביצוע התקציב, לבין הגירעון השנתי חשבונאי, שנגזר מהדו”חות, נובע מכך שדו”ח ביצוע התקציב מתאר את האופן שבו הממשלה עשתה שימוש במקורות שעמדו לרשותה במהלך השנה להשגת מטרותיה באותה תקופה — בעוד הדו”חות הכספיים מציגים את המידע הכולל על מצבה הכספי של הממשלה והשינויים בו.
בהתאם לכך, דו”ח ביצוע התקציב כולל תקבולים שמייצגים סכומים המתקבלים במזומן, כמו מסים ואגרות, בעוד תשלומים המייצגים סכומים ששולמו במזומן, כמו תשלומי קצבאות. מנגד, ההכנסות בדו”חות הכספיים מוכרות בעת התהוותן בלא קשר למועד גבייתן, וההוצאות מוכרות בעת היווצרותן בלא קשר למועד פירעונן.
כרקע חשוב להבין כי תקציב הוא מדד ביצוע מטעה מאוד — ואף שנהוג לעתים לחשוב אחרת, התקציב נתון למניפולציות פשוטות ביותר על ידי שיפטינג (דחייה או הקדמה) של תקבולים ותשלומים. לצורך המחשת ההבדל, ניתן לדמות את המצב למשפחה שיש לה הכנסות חודשיות של 10,000 שקל והוצאות חודשיות של 12 אלף שקל. כדי להגיע לאיזון תקציבי המשפחה רוכשת בהקפה מוצרים ב–2,000 שקל, ומגדילה את מצבת ההתחייבויות שלה. במצב דברים זה, אף שהתקציב מאוזן, הרי שרק בסיס הצבירה יצביע על גירעון חודשי של 2,000 — ויש לכך השלכות שליליות כבדות משקל לגבי תשלומי ריביות שהמשפחה תידרש לשלם בעתיד.
הגירעון השנתי התקציבי של הממשלה ב–2015 הסתכם ב–24.9 מיליארד שקל בעוד הגירעון השנתי החשבונאי הסתכם ב–35.5 מיליארד שקל. ההתאמה בין שני המספרים נובעת משישה גורמים עיקריים שניתן לחלקם לשתי קבוצות: שלושה גורמים שתורמים לחיוב ושלושה לשלילה. נתחיל עם החיוביים: הגורם הראשון שתרם להקטנת הגירעון בכ–14.4 מיליארד שקל הוא מלוות — הוצאות מימון נטו בניכוי תשלומי ריבית במזומן.
הגורם החיובי השני נוגע לרכוש קבוע ונכסים קבועים אחרים — כך שהוצאות הפחת בגינם היו נמוכות מהרכישות שבוצעו במזומן, בסך של 8.2 מיליארד שקל. הגורם השלישי הוא יתרת חייבים — בין השאר בגין מסים ואגרות, בסך של 22.5 מיליארד שקל, שבלט מאוד ב–2015 ביחס לשנים קודמות.
שלושת הגורמים השליליים הם הפסדי ישויות מוחזקות, שאינן מקבלות ביטוי בתקציב, בסך של כ–27.1 מיליארד שקל — שניתן להסיק שרובו נובע מהביטוח הלאומי — שינויים נטו במלווה המוסד לביטוח לאומי בסך של 5.4 מיליארד שקל, וכן הפרשות לזמן קצר ויתרות זכאים, שלא באו לידי ביטוי עדיין מבחינה תזרימית בסך של 22.2 מיליארד שקל.
מהשוואה של הגירעון החשבונאי לגירעון התקציבי על פני השנים, ניתן לראות כי הוא גדול ממנו בעקביות. הדבר מצביע על כך שהגירעון התקציבי הוא כלי שיווקי בידי פוליטיקאים להסוואת הגירעון החשבונאי. ניתן לבצע ניתוח בסיסי ומעניין של ביצועי הממשלה, על בסיס צבירה על פני זמן, באמצעות נטרול ההשפעות האקסוגניות של השינויים בריבית, שנוגעות לזכויות עובדים בגין התחייבויות אקטואריות וכן להפסדי ישויות מוחזקות — שמושפעים על פני השנים בעיקר מהביטוח הלאומי שלשינויים בריבית השפעה משמעותית עליו. יש לציין כי ב–2015, בעיקר לאור שינוי מזערי יחסית בשיעור ההיוון, ההתאמה בגין זכויות עובדים הסתכמה בגידול בגירעון החשבונאי לעומת התקציבי של 1.4 מיליארד שקל בלבד — אבל בשנים קודמות מדובר בהשפעות גדולות.
כך, ב–2014 לאור ירידת הריבית, התאמת הגירעון התקציבי לחשבונאי בגין זכויות עובדים בלבד הסתכמה ב–74.4 מיליארד שקל. צריך לזכור שבחשבונאות הממשלתית לא קיימת דחייה לרווח כולל אחר של השפעת שינוי הריבית על ההתחייבות האקטוארית, ולכן ראוי לנטרל השפעה זאת.
תקציב בשנת בחירות
הניתוח הפשטני מלמד כי בראייה של חברה עסקית, 2015 היתה שנה חריגה לטובה בגירעון החשבונאי של ממשלת ישראל בנטרול השפעות האקסוגניות כאמור. במלים אחרות, התוצאות על בסיס צבירה, שאמורות לשקף כיצד הממשלה עמדה באחריותה (Accountability) כלפי הציבור, מלמדות כי הגירעון השנתי על בסיס כללי חשבונאות, בנטרול השפעות חיצוניות, כמעט ואופס. האינדיקציות החשובות של ירידה בשיעור החוב לתוצר והגידול הזניח יחסית ביתרת המלוות, עשויות לתמוך במסקנה החשבונאית הזאת.
לא ניתן להתעלם מכך שמגוון סיבות עשויות לעמוד מאחורי המספרים, כמו מצב ביטחוני ונסיבות פוליטיות — לרבות הקוריוז כי דווקא המשבר הפוליטי שהוביל לשימוש בתקציב של 1/12 בשנת בחירות תרם לכך. אבל בלי להיכנס לניתוח מקרו מלא ולשאלה הבסיסית עד כמה מדובר באמת במדיניות פיסקלית אחראית או גידול בהכנסות ממס הכנסה ללא שינוי בהוצאות (1/12), לתוצאות חיוביות כאלה קיימת חשיבות רבה בדירוג האשראי של ישראל ובהתייחסות אליה בניתוחים של גופים בינלאומיים כמו OECD.