עמדת האוצר נחשפת: דמי הביטוח הלאומי הם מס הכנסה נוסף ולא תשלומי ביטוח

אף אחד לא יודע באמת מה הגירעון של הביטוח הלאומי ומשרד האוצר תומך בכלל בגישה חשבונאית שמעלימה את הגירעון הקיים. המשמעות: המונח “דמי ביטוח לאומי” הוא תרגיל שיווקי של המדינה בגביית מס הכנסה נוסף מהאזרחים – מה שמכניס את האוצר למלכוד לא פשוט מול הציבור

בשבוע שעבר פורסמו הדו”חות הכספיים של ממשלת ישראל שבהם מאוחדים גם הדו”חות הכספיים של הביטוח הלאומי, לפיהם הגירעון בהון של הביטוח הלאומי עלה מ–322 מיליארד שקל בתום 2015 ל–412 מיליארד שקל בתום 2016 — קפיצה של כמעט 30%, שנובעת בעיקר מהזדקנות האוכלוסייה קודם לכן השנה פורסם הדו”ח התלת־שנתי שמעודכן לתום 2013, שלפיו המוסד לביטוח הלאומי לא יוכל לעמוד בתשלומים לאחר 2045, ועורר סערה גדולה.

בגופים ממשלתיים לא נהוג אמנם לכלול מבחינה חשבונאית הערת עסק חי, אך השאלה מהU מצבו הכספי האמיתי של הביטוח הלאומי – שנגזרת מהאופן שבו צריך למדוד את הגירעון שלו – היא שאלת מפתח לצורך הדיון הציבורי הבין דורי בישראל. הסוגיה החברתית שנמצאת כיום על הפרק — העלאת גיל הפרישה לנשים, היא דוגמה אקטואלית טובה לצורך בדיון ציבורי על בסיס מידע כלכלי שלם ונכון.

צריך להתחיל בכך שהביטוח הלאומי, כמו המדינה, עורכים את דו”חותיהם הכספיים לפי התקינה החשבונאית הממשלתית המבוססת על תקני המוסד הבינלאומי לתקינה למגזר הציבורי (IPSASB). קצבאות הליבה — זקנה, סיעוד, נכות ונפגעי עבודה, מוכרות בדו”חות הכספיים של הביטוח הלאומי כהתחייבות רק בגין מבוטחים או תלויים, שלגביהם נוצרה למועד הדיווח עילה לזכאות, בין אם כבר אושרה זכאותם או בין אם עדיין לא אושרה ואף לא הוגשה הבקשה לגמלה.

מנגד, לא מוכרת הפרשה בגין גמלאות הנמצאות בתהליך רכישה, ומצד שני לא מוכרת זכות המוסד להכנסות מדמי ביטוח שהמבוטחים יהיו חייבים בעתיד בעד שנים שלאחר הדו”ח. יש לציין כי בגין ענפים מסוימים הנחשבים כקצרי טווח, כמו דמי לידה, או בגין קצבאות הממונות מתקציב המדינה כמו הבטחת הכנסה, לא מוכרת כלל התחייבות אקטוארית.

מתוך התחייבות בגין קרנות הביטוח לתום 2016 של 652 מיליארד שקל — 415 מיליארד נובעת מקצבאות זקנה ושארים ו–155 מיליארד מקצבאות נכות כללית. במהלך השנה חל גידול אסטרונומי של כ–100 מיליארד שקל, שנבע כמעט במלואו מהתרגום האקטוארי של הזדקנות האוכלוסייה — גידול של כ–35% בגין סיעוד וכ–23% בגין זקנה ושארים כתוצאה מכניסת מקבלי קצבה חדשים ועדכון לוחות התמותה.

מי אתה, הביטוח הלאומי?

אופן ההתייחסות לגירעון המדווח של הביטוח הלאומי מחייב תחילה להבין את המדיניות החשבונאית עליה הוא מבוסס — שקשורה למהותו של הגוף, ונמצאת תחת מחלוקת לאורך השנים. השאלה המרכזית ביותר אולי בתקינה החשבונאית הממשלתית היא אופן ההתייחסות להתחייבויות בגין הטבות לרווחת הציבור — כמו הטבות סוציאליות, שהממשלה לא מקבלת תמורה ישירה בגינן, השווה בקירוב להטבות שסופקו. רק לצורך המחשת עוצמת השאלה — יש לציין כי מנגד עומד אופן ההתייחסות להכנסות של המדינה ממסים בגין שנת המס הנוכחית בלבד.

מבחינה חשבונאית קלאסית, התחייבות מייצגת מחויבות קיימת של הישות המדווחת לתזרים החוצה של משאבים כתוצאה מאירוע מהעבר. התפישה הרווחת היא שעל אף שלכאורה המדינה כריבון, יכולה באופן תיאורטי לחוקק חוק המשנה או מבטל את חוק הביטוח הלאומי ובכך להימנע מהתשלומים העתידיים, הרי שקיימת למדינה מחויבות לתשלום קצבאות הליבה. לא מדובר רק במחויבות חוקית־משפטית, אלא גם במחויבות משתמעת. קשה לחשוב על תנועה פוליטית כלשהי שתתמוך בחוק המבטל את חוק הביטוח לאומי או המשנה אותו לרעה בצורה דרסטית — מהלך שיעורר סערה חברתית גדולה.

הדילמה החשבונאית המרכזית נוגעת למהות האירוע מהעבר — כלומר, מהו אותו אירוע זכאות שיוצר את המחויבות כלפי המבוטח: האם זוהי למשל לידתו, הגיעו לגיל הבגרות ותחילת התשלומים על ידו של דמי ביטוח לאומי, היציאה לפנסיה — או שרק אירוע התשלום בפועל כאשר לא בוצע נכון למועד הדיווח. בנקודת הפתיחה נמצאת גישת החוזה החברתי שאינה מקובלת כיום ולפיה לא יכולה להיווצר התחייבות חשבונאית בכלל מתוך הסתכלות על כך כחוזה ביצוע עתידי חוץ מאזני. לפי תפישה זו מדובר בחוזה חברתי בין המדינה לבין האזרחים, כך שהמחויבות של האזרחים לתשלום מסים. מקזזת במהות את התחייבות המדינה לתשלום הטבות. גישה זו, על אף היותה פשוטה ליישום, נחשבת נחותה מבחינה חשבונאית, בין היתר מאחר שהמדינה לא מכירה בזכותה לגבות מסים או דמי ביטוח לאומי כנכס, מה גם שהמדינה נדרשת לעתים לשלם קצבאות גם לאזרחים שלא משלמים מסים.

שתי הגישות העיקריות שנותרו הן הגישה המסורתית המיושמת כיום בדו”חות הביטוח הלאומי והרווחת בעולם שלפיה ההתחייבות נוצרת רק עם היווצרות הזכאות והגישה הביטוחית. הרציונל של הגישה הביטוחית הוא שתוכניות ביטוח סוציאלי רבות פועלות בדומה לתוכניות ביטוח של חברות ביטוח מסחריות — ולכן יש להתייחס אליהן באופן דומה. לפי גישה זו, ההתחייבות מוכרת כמוקדם מבין תחילת תקופת הכיסוי (גיל 18 בישראל) לבין המועד הראשון של דמי הביטוח — ומצד שני מביאה בחשבון גם את התקבולים בגין המבוטח. כלומר, ההתחייבות נמדדת תוך היוון אומדן תזרים המזומנים העתידי בגין הקצבה, בניכוי דמי ביטוח עתידיים שצפויים להיגבות בגין התוכנית. מבין ארבעת סוגי קצבאות הליבה שבגינן ביטוח לאומי רושם כיום קרנות, קצבת הזקנה היא הרלוונטית ביותר לגישה הביטוחית. מטבע הדברים, הגישה הביטוחית מבוססת על אומדנים רבים ועל כן מורכבת ליישום.

הדיונים של המוסד הבינלאומי לתקינה במגזר הציבורי בנושא נמשכים שנים רבות ועל אף שהעמדה המסתמנת היא שילוב בין הגישה המסורתית לבין הגישה הביטוחית, עדיין לא נפלה הכרעה סופית בנושא. התמשכות הדיונים נובעת בין היתר מכך שהנושא רוויי באינטרסים פוליטיים של ממשלות ופוליטיקאים, במיוחד על רקע התופעה הכלל עולמית של הזדקנות האוכלוסיה.

אינטרס האוצר נחשף ומכניס אותו למלכוד: מס הכנסה נוסף ולא דמי ביטוח

הדיון שעומד מאחורי הגישות החשבונאיות השונות הוא חשוב ביותר ברמת הכלכלה והחברה בישראל. השאלה החשבונאית הפילוסופית משתחלת גם לדו”חות הכספיים של המדינה שבהם מאוחדים דו”חות הביטוח הלאומי. חשוב להדגיש כי בדו”חות הכספיים של המדינה נרשמת על בסיס צבירה (כלומר — על בסיס יצירת הזכאות על פני שנות העבודה) התחייבות אקטוארית עצומה בגין פנסיה תקציבית לעובדי המדינה. פנסיה תקציבית משולמת בגין שירותי עבודה שהתקבלו (עסקת חליפין) ולכן שונה במהותה הראייה של המגזר הציבורי מקצבת זקנה. מעניין לראות כי לפי אתר האינטרנט של ה–IPSASB, משרד האוצר בישראל תמך בגישת חוזה ביצוע, שמשמעותה אי־רישום התחייבות כלל והעלמת הגירעון הקיים.

רק לצורך החידוד – ככל שגישת חוזה הביצוע אכן נכונה הרי שהמשמעות היא שהמונח דמי ביטוח לאומי הוא תרגיל שיווקי של גביית מס הכנסה – מה שמכניס את משרד האוצר למלכוד לא פשוט מול הציבור. מעבר לכך שמשרד האוצר הישראלי נמצא בעמדת מיעוט, הקוריוז הוא שעמדתו הרשמית כלפי המוסד הבינלאומי לא תאמה אפילו את עמדת הוועדה לתקינה בחשבונאות ממשלתית בישראל, על כל המשתמע מכך.

תרגיל מעניין — שבוצע בעזרתה האדיבה של עמיתתי יוליה רבוי, דירקטורית בחטיבת הייעוץ של BDO — שניתן לעשות על בסיס דו”ח האקטואר התלת־שנתי הוא חישוב של ההתחייבות האקטוארית של הביטוח הלאומי ברוח הגישה הביטוחית. הדו”ח שמעודכן לתום 2013, כולל נתונים של שיוך התקבולים העתידיים לענפי הביטוח השונים וכן תחזיות של תשלומים בגין ענפי הביטוח השונים החל במועד תחילת הכיסוי הביטוחי. מטעמי פשטות, נעשה שימוש בשיעור היוון שנתי של 2.5%. הפער התפישתי נובע מכך שדו”ח האקטואר מביא בחשבון מצד אחד שמועד ההתחייבות הוא כבר ממועד תחילת הזכאות (גיל 18) ומצד שני מביא את ההתחשבות בתקבולים בדמי הביטוח (כולל השלמות ממשרד האוצר על פי חוק). עם כל ההסתייגויות שנובעות מהשימוש באומדנים כה ארוכים, לרבות ביחס לכך שהדו”ח האקטוארי מעודכן רק לתום 2013, וכולל תחזית עד שנת 2045 בלבד, התוצאות המתקבלות דווקא מפתיעות לטובה ומעידות על כך שהגירעון האמיתי לכאורה קטן יותר. אך הבעיה היא שההסתייגויות הרבות שצוינו לא באמת מאפשרות לדעת באופן ברור מה הגירעון של הביטוח הלאומי כיום, והוא יכול להיות גם גדול יותר כמעט באותה מידה.

סימולציית גיל הפרישה לנשים

ניתן להמחיש את הבעייתיות של המודל הקיים שבו משתמשת המדינה באמצעות שאלת השפעת גיל הפרישה של נשים. המידע הקיים לא באמת מאפשר דיון ציבורי בין־דורי מתבקש בנושא. בהתאם לנתונים שהתקבלו מהביטוח הלאומי ופורסמו ב–TheMarker בשבוע שעבר, משמעות דחיית גיל הפרישה לנשים ל–67 היא הארכה של 16 שנים ב”תוחלת החיים” שלו עצמו ביחס לדו”ח האקטואר (2045).

הרישום החשבונאי הקיים לא מאפשר לבחון את ההשפעה של העלאת גיל פרישת הנשים על גובה הגירעון של הביטוח הלאומי. אך ניתן בכל זאת לקבל פרופורציות על כך באמצעות סימולציה של הגישה הביטוחית. מבחינת צבירת זכויות פנסיה, לאחר 10 שנות ותק צוברים לפי כללי הביטוח הלאומי 2% לשנה עד למקסימום של 50% (כלומר, צבירה מלאה תוך 35 שנה), כך שנשים נמצאות באופן כללי בצבירה מלאה של זכויות כבר בגיל 55.

ניתוח פשטני וגס מלמד כי אילו אוכלוסיית הנשים הנכללת כיום בהתחייבות היתה פורשת בשנה אחת מאוחר יותר, ההתחייבות בגינן היתה קטנה ב–6%. אומדן זה מבוסס על הנחה שלפיה נשים חיות 20 שנה אחרי גיל 65, כאשר ה–6% נובע מ–1/20, שזה 5% בתוספת 1%. התוספת נובעת מעצם המשך התשלום של דמי גמולים וכן מכך של–5% בשנים הראשונות יש השפעה יותר גדולה בראייה של ערך נוכחי.

כדי להבין את סדר הגודל של ההשפעה הרי שאם נניח שהשינוי היה מוחל כבר על ההתחייבויות הקיימת ובהינתן שכ–60% מההתחייבות בגין זקנה ושארים נובעת מנשים (לאור גיל הפרישה המוקדם מצד אחד ותוחלת החיים הארוכה יותר משל גברים מצד שני), הרי שהעלאת גיל הפרישה מ–62 ל–67 תוביל להקטנת ההתחייבות המרכזית של הביטוח הלאומי כלפי כלל האוכלוסיה בכ–20%.

הנקודה המרכזית היא שרמת הדיווח הקיימת מעלה חשש כי לא עומד בפני הציבור — כולל בפני מקבלי ההחלטות — מידע מתאים שמאפשר לו להבין את משמעות ההחלטות שמתקבלות או לא מתקבלות, כמו אי־ההחלטה בעניין דחיית גיל הפרישה לנשים. עד כמה שהדבר נשמע מוזר, חשוב להדגיש כי מידע כספי מוסדר כזה לא קיים לכאורה באף מקום — כולל בביטוח הלאומי עצמו.

חשוב בהקשר זה להבחין בין ההתחייבות בגין הביטוח הלאומי לבין ההתחייבות המשמעותית השנייה שמופיעה במאזן של המדינה, מלבד אגרות החוב — וזו ההתחייבות בגין הפנסיה התקציבית. בתום 2016 עומדת ההתחייבות של המדינה בגין פנסיה תקציבית על 690 מיליארד שקל — סדר גודל דומה לזו שנובעת מהביטוח הלאומי. אך ההבדל הגדול הוא שלעומת ההתחייבות המוזרה של הביטוח הלאומי, הרישום החשבונאי בגין התחייבות לפנסיה התקציבית מתיימר להיות מלא בראייה אקטוארית. מה גם שלהבדיל ממקבלי קצבאות הביטוח הלאומי — מקבלי הפנסיה התקציבית הם אוכלוסייה סגורה וקטנה יחסית, שההתחייבות בגינה תלך ותקטן עם השנים, שהרי פנסיה תקציבית לא ניתנת עוד לעובדי מדינה חדשים. המשמעות היא שהנטל התקציבי העתידי ילך בעיקר לכיוון של הביטוח הלאומי.

להסתכל לדור הצעיר בעיניים

הפתרון הנדרש, במיוחד לאור הקפיצה המהירה בגירעון המדווח של הביטוח הלאומי, הוא מעבר לאלתר למדידה אקטוארית שנתית, תוך חיבור הנתונים לדו”חות הכספיים המבוקרים של הביטוח הלאומי והמדינה. עד להכרעה בינלאומית סופית בעניין, ראוי לכלול בדו”חות הכספיים של הביטוח הלאומי ביאור שמראה את ההתחייבות והגירעון בהתאם לגישה הביטוחית.

דיווח נאות על מצבו הכספי של הביטוח הלאומי נדרש קודם כל מתוך מחויבות לציבור — שהרי ברגע שקרן הביטוח הלאומי תתרוקן, ייפול הנטל של תשלומי הקצבאות על תקציב המדינה וישנה לגמרי את המבנה התקציבי של ישראל. אך מעבר לכך, מידע מוסדר כזה יחייב את מקבלי ההחלטות לקבל החלטות מושכלות ולהבטיח יציבות פיסקלית ארוכת טווח. זהו הלקח שנובע מהכישלון הקולוסלי של יוון שחלק מרכזי ממנו נבע מבעיית הביטוח הלאומי. מקבלי ההחלטות חייבים לזכור להסתכל בעיני הדור הצעיר, זה שיידרש לשאת בנטל של החלטות כושלות שלהם כיום.