הדילמה של חברת החשמל: להוזיל לנו את החשבון או לבזבז מיליארדים

דירקטוריון חברת החשמל צריך להחליט: האם להעמיס עלינו 8 מיליארד שקל של מתקני איכות סביבה – כשהתועלת תהיה לטווח זמן קצר יחסית

התקדמות הפרויקט של חברת החשמל להפחתת הפליטות בתחנות הכוח הפחמיות, כחלק מההסתכלות האסטרטגית על המשך פעילותן בטווח הארוך בהקשר של הביטחון האנרגטי, מציבה בפני דירקטוריון החברה החלטה חשבונאית משמעותית. ההחלטה נוגעת לשאלת הצורך בהארכת אורך החיים השימושיים הצפוי של היחידות הפחמיות, שהופחתו במקור בדו”חות חברת החשמל על פני כ-30 שנה, לצורך חישוב הוצאות הפחת בדו”חות של השנים הבאות.

רשות החשמל קיבלה באחרונה החלטה רשמית הקובעת כי לצורך חישוב תעריף החשמל אורך החיים של היחידות הפחמיות יוכפל – כך שיהיה 25 שנה מיום הקמת המתקנים להפחתת הפליטות בתחנות הפחמיות, וממועד חזרתה לפעולה של כל יחידה פחמית שהושבתה עד כה. השינוי נובע משיקולים של איכות הסביבה: הפרויקט – שנמצא בעיצומו – להפחתת פליטות בתחנות הכוח הפחמיות, בהשקעה כוללת עצומה של כ-8 מיליארד שקל, אמור לצמצם בכ-90% את הזיהום הנוצר מהשימוש בפחם.

העמידה ברמת הפליטות הנדרשת היא זו שאמורה להוביל לכך שתקופת החיים השימושיים של התחנות הפחמיות תתקרב לאורך החיים הפיזי שלהן. מסקירה מקצועית ובינלאומית שנערכה ברשות החשמל לצורך קבלת ההחלטה, עולה כי אורך החיים השכיח של תחנות פחמיות בעולם הוא 60-50 שנה, ובמקרים רבים אף 90-80 שנה.

כרקע חשוב להבין כי הקשר בין דו”חות חברת החשמל לתעריף החשמל עומד בבסיס ההבנה של מהות החברה. החלטת רשות החשמל אמנם נוגעת לקביעת תעריף החשמל, המבוסס על כיסוי מלא של העלויות הנורמטיביות של חברת החשמל – בעיקר הוצאות הפחת, בתוספת תשואה להון – אבל היא מעמידה את דירקטוריון החברה בפני דילמה לא פשוטה. מצד אחד, מתבקשת לכאורה הארכת משך החיים השימושיים הצפוי של התחנות הפחמיות, לצורך רישום הוצאות פחת בדו”חות הכספיים, כשמצד שני החלטה כזאת תתמוך בהחלטת רשות החשמל, שמשמעותה ירידה משמעותית בתעריף החשמל – מה שיפגע בחברת החשמל מבחינה תזרימית.

מדובר בשתי תחנות הכוח העיקריות של חברת החשמל: אורות רבין, הגדולה בישראל, שממוקמת על חוף הים מצפון לחדרה, ותחנת כוח רוטנברג באשקלון, שהיא השנייה בגודלה. שתי התחנות אחראיות ליותר משליש כושר הייצור של חברת החשמל. כדי לקבל פרופורציה על עוצמת ההחלטה בנוגע לקצב ההפחתה, די לציין כי יתרת הרכוש הקבוע של שתי התחנות היא כמעט 60% מסך יתרת הרכוש הקבוע של כל תחנות הכוח של חברת החשמל. באופן כללי, עלות ההקמה של תחנה פחמית גבוהה בהשוואה לתחנה הפועלת על גז, כשמנגד עלות הדלק הפחמי זולה יותר מעלות הגז.

הכפלה של יתרת תקופת ההפחתה

מבחינה מעשית, מדובר כנראה בהכפלה של יתרת תקופת ההפחתה הנוכחית של התחנות הפחמיות. אף שאין גילוי בדו”חות חברת החשמל ליתרת ההפחתה הממוצעת של התחנות – ניתוח בסיסי של היתרות המאזניות שלהן מלמד כי יתרת תקופת ההפחתה בגינן מגיעה לכ-10 שנים בממוצע בלבד. בהערכה גסה, הפחתה על פני כ-30 שנה, על בסיס אומדן העלות המקורית של שתי התחנות הגדולות שנאמדת ב-43 מיליארד שקל, מובילה לרישום הוצאות פחת של 1.4 מיליארד שקל מדי שנה.

הוצאות פחת בסדר גודל כזה מהוות כ-10% מתוך יתרתן נטו (בניכוי הפחת שנצבר עד כה) של התחנות, שהסתכמה בתום ספטמבר 2015 בכ-13.7 מיליארד שקל. לצורך המחשה, אם לתחנה הפחמית נותרו 10 שנים להפחתה, ובעוד שלוש שנים יופעל המתקן להפחתת הפליטות ותתחיל תקופה נוספת של 25 שנה – משמעות הדבר היא 23 שנות הפחתה מקוריות (3 + 10 – 30) ועוד 25 שנה הארכת תקופת ההפחתה, כלומר 48 שנות הפחתה בסך הכל.

המשמעות של הכפלת אומדן אורך חיים השימושיים הנותר של תחנות הכוח הפחמיות, בהתאם להחלטת רשות החשמל, היא הקטנת הוצאות הפחת בגינן בכחצי מיליארד שקל בשנה. לפי נתוני רשות החשמל, בתום 2015 הסתכמו הוצאות הפחת השנתיות בגין היחידות הפחמיות הישנות הקיימות בכ-794 מיליון שקל, כשבהתחשב בהוראות החדשות הן צפויות לרדת לכ-414 מיליון שקל – לכ-380 מיליון שקל בשנה, רק בגין מרכיב זה.

בנוסף, גם הוצאות הפחת בגין הפרויקט להפחתת הפליטות יקטנו ביותר ממחצית, לעומת מצב שבו ההשקעה היתה מופחתת על פני יתרת החיים השימושיים הצפויה המקורית של היחידות הפחמיות (25 שנה מול 10 שנים או אף פחות מכך).

אורך חיים שימושיים של רכוש קבוע הוא אומדן חשבונאי קריטי בחברות עתירות תשתית, כמו חברת החשמל. בהתאם לעקרונות ה-IFRS, הוא מייצג את פרק הזמן שבו הנכס צפוי להיות זמין לשימוש בידי החברה. לצורך כך, חשוב להבחין בין אורך חיים שימושיים לבין אורך חיים פיזי: ההפחתה מתבצעת לפי אורך החיים השימושיים (בניכוי ערך השייר בסופם), שעשוי להיות קצר משמעותית מאורך החיים הפיזי.

ה-IFRS, הנאמן לראייה הכלכלית, דורש לבצע סקירה מחודשת של אומדן אורך החיים השימושיים מדי שנה לכל הפחות, מתוך תפישה שלפיה אומדן זה עשוי להשתנות במשך השנים כתוצאה ממידע חדש שמתקבל. שינוי אומדן כזה לא נובע בהכרח רק ממצבו הפיזי של הנכס – השינוי עשוי לנבוע משינויים בסביבה הכלכלית, הטכנולוגית והרגולטורית, לרבות בהיבטים של תחרות ואיכות סביבה, שרלוונטיים מאוד לחברת החשמל.

כיל תקועה עם אומדני העבר

אלא שחרף העובדה שה–IFRS רואה בשינוי אומדן חלק מהטיפול החשבונאי הנדרש מדי שנה, עדיין נותרו להנהלות רבות פחדים שמקורם בפרקטיקות מהעבר – הם חוששים כי השינוי יתפרש כטעות בדיווחי העבר, שעלולים “לתקוע” אותם עם אומדנים לא מעודכנים. הרגישות הרבה של הסוגיה הזאת נובעת מההבדל הדק שבין שינוי אומדן לבין תיקון טעות עבר, שמתבסס על היכולת שהיתה להנהלה להגיע למידע עוד קודם לכן.

במלים אחרות, כדי להימנע מחשיפה לטעות נדרש להוכיח כי מדובר במידע חדש, שלא היה זמין בעבר. חשש זה, על רקע העמדה הנוקשה של רשות ניירות ערך בעבר בעניין, מביא לאבסורד: בחברות מסוימות רכוש קבוע בערך משמעותי נותר בשימוש – אף שכבר הופחת במלואו.

דוגמה בולטת לבעייתיות של אומדני פחת לנכסים ארוכי טווח היא כיל. במאזן לתום 2014, הרכוש הקבוע שלה כולל נכסים שעדיין משמשים אותה – והופחתו במלואם בעלות מקורית של 2.5 מיליארד דולר. ייתכן שסכומים אלה ימשיכו לגדול בשנים הבאות, ככל שתסתיים ההפחתה החשבונאית של מתקנים נוספים.

חשוב להבין כי הערך בספרים של הרכוש הקבוע במאזן כיל הוא פרמטר מהותי בראייה משקית. יש לו השפעה רבה על תמלוגי ששינסקי בגין רווחי היתר, שחישובם מבוסס על הערך בספרים של הרכוש הקבוע – ככל שהערך הזה נמוך יותר, התמלוגים גבוהים יותר. כמו כן, ייתכן שפרמטר זה יהיה רלוונטי גם לעניין המחיר שהמדינה תידרש לשלם לכיל עבור הרכוש הקבוע שלה בתום תקופת הזיכיון.

לפי חוק זיכיון ים המלח, המדינה תרכוש את הרכוש הקבוע על בסיס עלות שיחלוף, המבוססת על פחת כלכלי – ולכן עולה השאלה, אם מחיר זה צריך להיות תואם את הערך האפסי בדו”חות? שהרי לכאורה הפחת החשבונאי, לפחות בעידן ה-IFRS, היה צריך להיות תואם את ההסתכלות הכלכלית.

בלי להיכנס לנאותות הטיפול בעת המעבר ל-IFRS ובהמשך הדרך, האומדן הלקוי של כיל מכניס אותה כיום לבעייתיות – גם אם ברקע מרחפים אינטרסים של מנהליה בעבר, כשעוד היתה חברה ממשלתית, להגדלת הוצאות הפחת כדי להפחית את הדיווידנדים המשולמים למדינה.

התחנות נותנות לגיטימציה למתקנים

דברים אלה רלוונטיים במיוחד כשמדובר בהוצאות הפחת של חברת החשמל – שלגביהן יש לאומדן החשבונאי קשר סימביוטי עם תעריף החשמל. ככל שמסקנת רשות החשמל היא נכונה, הרי חברת החשמל נדרשת לשנות בהתאם את תקופת הפחת בדו”חות. מעבר לכך, זה לא סביר שתקופת ההפחתה של התחנות הפחמיות ממועד חזרתן לפעולה – יחד עם הפעלת המתקנים להפחתת פליטות, שאורך החיים שלהם לצורך תעריף נקבע על ידי רשות החשמל ל-25 שנה – תהיה קצרה יותר.

יש לציין כי מתקנים אלה מטופלים כנכס (רכוש קבוע) בהתאם ל-IFRS, אף שאינם מפיקים הטבות כלכליות בפני עצמם – מתוך תפישה שהם הכרחיים להפעלת התחנות הפחמיות משיקולי איכות הסביבה. כלומר, קשה להעלות על הדעת כי הוצאות הפחת בגין מתקני איכות הסביבה יחושבו לתקופה ארוכה מזאת המשמשת תקופה עיקרית להפחתת תחנות הכוח – שהרי התחנות הן שנותנות את הלגיטימציה להכרה במתקני איכות הסביבה כנכסים.

כדי להמחיש זאת בראייה ציבורית, די לציין כי החלטה על אי־הארכת אורך החיים השימושיים של התחנות הפחמיות, משמעותה המעשית היא להעמיס על הצרכנים בישראל עלות כוללת בסך 8 מיליארד שקל של מתקני איכות סביבה, כשההנאה?? מהם תהיה לטווח זמן קצר יחסית. בלי להיכנס לשאלת הרישום החשבונאי של הוצאות הפחת בגין התחנות בדו”חות בתקופת ההשבתה של היחידות, עולה גם השאלה אם לצורך תעריף החשמל ראוי שהצרכנים יישאו גם בעלות זאת, שכן הם לא נהנו מייצור חשמל בתקופה זו.

בנוסף, לא ניתן להתעלם מעוד אבסורד שעשוי להתעורר: במקום שהקמת המתקנים תאריך את אורך חיי התחנה, כפי שעולה מהחלטת רשות החשמל, הרי שאם דירקטוריון חברת החשמל סבור כי אין להאריך את אורך החיים – הקמת המתקנים דווקא קיצרה דה־פקטו את חיי התחנה בגין התקופה שבה יחידות התחנה הושבתו לצורך התקנת המתקנים עצמם.

התעריף יירד – הסיכון יעלה 

החלטה של דירקטוריון חברת החשמל שלא לשנות את האומדן, בניגוד לעמדת רשות החשמל, תוביל לפגיעה תזרימית בלבד בחברה, וכנראה שלא לפגיעה בדו”ח רווח והפסד: הקיטון בהכנסות לא ישפיע על הדו”ח לאור המודל החשבונאי הנוכחי של רישום נכסי פיקוח – מעין יתרות חובה של הצרכנים על בסיס התעריף שיופיעו בדו”חות עשרות שנים קדימה. עם זאת, מודל חשבונאי זה עשוי להשתנות בעתיד הרחוק – והוא לא תופס בהכרח לגבי הבטחה שלטונית לטווחים כה רחוקים.

אבל צריך לזכור כי לעיתוי תזרימי המזומנים קיימת השלכה כלכלית משמעותית מבחינת חברת החשמל ובראייה משקית. ככל שתיושם החלטת רשות החשמל, חברת החשמל תידרש “לגלגל” יותר אג”ח – שהרי חלק מהקרן (המקבילה לפחת) לא תתקבל באופן שוטף דרך התעריף. הנפקת אג”ח נוספות תעלה את רמת המינוף והסיכון הפיננסי של חברת החשמל.

בלי להיכנס לצורך בשינוי האומדן בדו”חות עד כה, האפשרות שדירקטוריון חברת החשמל לא ישנה את אומדן אורך החיים, בניגוד להחלטה רשמית של רשות החשמל, קיימת מבחינה תיאורטית, שהרי הדו”חות הכספיים משקפים את מצגי הדירקטוריון בלבד. עם זאת, יתעורר קושי מעשי רב בקיומה של סתירה חזיתית כה חריפה בין ראיית הדירקטוריון לבין ראיית הרגולטור ביחס לאותו אומדן בדיוק – מה עוד שמדובר באומדן קריטי. בכל מקרה, דירקטוריון חברת החשמל צריך לזכור כי אינו יכול לערבב שיקולים זרים בקבלת החלטות חשבונאיות, וכי הוא מחויב בראש ובראשונה לאומדנים נאותים.