בחינת האפקטיביות של הבקרה הפנימית לא הוסדרה במפורש בתקנות
היישום של תקנות ני”ע בנושא אפקטיביות הבקרה הפנימית על הדיווח הכספי, המכונות (Israeli SOX) ISOX, שהחל בדו”חות ל–2010, לא הוביל באמת לשינוי היסודי המצופה בגישת ההנהלות לדיווח הכספי.
ניתן היה לראות ניצנים לכך כבר לפני שנה בהצפת הליקויים המינורית בעת היישום לראשונה, בניגוד מוחלט להשפעות היישום לראשונה של מודל SOX בארה”ב ששימש כהשראה, אך הדבר בא לידי ביטוי גם בכניסה לשגרת היישום הטכני. תחילה חשוב להזכיר כי מטרת התקנות הייתה לשפר את איכות הדיווח הכספי, ובכלל זה הדו”חות הכספיים, באמצעות שיפור תשתית הבקרה הפנימית של הדיווח הכספי והגברת המחויבות של ההנהלה להשגת מטרה זו.
לצורך כך נקבע כי לדו”ח התקופתי יצורפו דו”ח דירקטוריון והנהלה בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית על הדיווח הכספי, הצהרות אישיות של המנכ”ל וסמנכ”ל הכספים וחוות דעת רואה החשבון המבקר בנושא. חוסר אפקטיביות של הבקרה הפנימית נובע מחולשה מהותית אחת או יותר שמייצגת ליקוי, או צירוף של ליקויים, בבקרה הפנימית על הדיווח הכספי, עד כדי כך שקיימת אפשרות סבירה כי הצגה מוטעית מהותית בדו”חות הכספיים לא תימנע או תתגלה במועד.
יש לציין תחילה כי חוות דעת על העדר קיומה של בקרה פנימית אפקטיבית על הדיווח הכספי אינה מונעת קיומה של חוות דעת חלקה (בלתי מסויגת) על הדו”חות הכספיים, אף שהיא מעידה על סיכון מוגבר לקיומה של טעות מהותית. עם זאת, תקנות ניירות ערך תוחמות את הזמן שבו מצב כזה אפשרי, ודורשות למעשה מהחברות לתקן את ההפרה במשך שנה עד לדו”ח השנתי העוקב, שהרי אחרת הדוחות ייחשבו ככאלה שלא נערכו כדין.
עם זאת, יש לציין כי לאור תחילת היישום של התקנות הוענק לחברות “גרייס” חד פעמי לתיקון ההפרה עד לדו”חות של 2012. דוגמה חריגה בנושא זה היא חברת החשמל, שמתעתדת להנפיק איגרות חוב בשבוע הבא ומדווחת כבר שלוש שנים על אי קיום בקרה פנימית אפקטיבית על הדיווח הכספי. החולשה המהותית היא אי קיומה של בקרה אפקטיבית על כך שהזכויות וההטבות, אשר לפיהן משולמים תשלומי שכר ופנסיה ולפיהן נכללות מחויבויות אקטואריות, מאושרות בהתאם להוראות החוק. יש לציין שכחברה ממשלתית מיישמת חברת החשמל את SOX המלא החל מדו”חות 2009, אך בהתאם לכללי החברות הממשלתיות אינה מוגבלת לגבי תקופת ההפרה.
חוכמה שבדיעבד
בפועל, לאחר שנתיים של יישום נדמה שהיישום הישראלי הוא טכני בעיקרו, והחולשות המדווחות הן בבחינת מעט מדי ומאוחר מדי. הדבר בא לידי ביטוי בכך שזיהוי חולשות מהותיות בבקרה הפנימית בישראל מתרחש בדרך כלל בעקבות תיקון טעויות מהותיות, כלומר יותר בגדר אקס פוסט (בדיעבד) מאשר אקס אנטה (מראש).
במלים אחרות, החברות המקומיות מדווחות לרוב על חולשות מהותיות רק כאשר כבר התגלתה טעות מהותית בדו”חות ובוצעה הצגה מחדש. הכשל נובע, בין היתר, מכך שאופן בחינת האפקטיביות על ידי החברות עצמן לא הוסדר במפורש בתקנות, וגם לא נקבע בהן מהי מסגרת הבקרה הקובעת את הקריטריונים שלפיהם צריך להתנהל מערך הבקרה הפנימית.
דוגמה של מסגרת כזאת שמיושמת בארה”ב היא המסגרת המשולבת של בקרה פנימית שמכונה COSO, ופורסמה על ידי ה–Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. אך נדמה שמעל לכל, הכשל נובע מהתחלואים הישראליים המוכרים, החל מבעיות של ריכוזיות משקית, קשרים הדדיים ואפקטיביות חלשה של שוק ההון וכלה בבעיות של תרבות, מנטליות וחוסר רצינות, להבדיל מהיישום בארה”ב.
הפרקטיקה שהתפתחה בישראל היא בחינה טכנית של יישום הבקרות והתיעוד בגינן, ללא ניתוח מעמיק של אופן יישום הבקרות ושל התוצאות. השימוש הגורף באותן שיטות בדיקה טכניות ובכוח אדם זול, ללא מיומנות והבנה עמוקים, מוביל לכך שאין באמת סיכוי לזהות מראש ליקויים שאינם טכניים. דוגמה לכך היא קבוצת פילת, שביצעה הצגה מחדש של הדו”חות הרבעונים ל–2011, בין היתר בעקבות היוון עלויות תוכנה שלא על פי כללי ה–IFRS.
רואי החשבון של פילת צירפו לדו”חות הכספיים של 2011 חוות דעת שלילית על האפקטיביות של הבקרה הפנימית, לאחר שבהערכת הדירקטוריון וההנהלה זוהו לא פחות משש חולשות מהותיות ברכיבי הבקרה המבוקרים. עם החולשות נמנו אי קיום בקרות אפקטיביות מספקות ברמת הארגון, לרבות בקשר עם תפקוד הדירקטוריון וועדותיו, ההנהלה וסמנכ”לי הכספים, וכן אי קיום בקרות אפקטיביות על תהליך העריכה של דיווח כספי, לרבות בקשר עם ניתוח וטיפול בעסקות מורכבות חשבונאית, שמירת ראיות מבססות לרישומים חשבונאיים וזרימת מידע בעל השלכות חשבונאיות בארגון למחלקת הכספים.
חשוב להדגיש כי אף שמדובר בליקויים מהותיים ולא טכניים, שזיהוים מחייב הבנה של מערכת הבקרה בכללותה, הרי ששנה קודם לכן – בדו”חות 2010 של פילת – צורפה חוות דעת חיובית על האפקטיביות של הבקרה הפנימית. קשה להתעלם ממרכיב החוכמה שבדיעבד, ומכך שבמקרה של פילת הוחלפו בשנה האחרונה ההנהלה והדירקטוריון וכן רואי החשבון, דבר שהיווה כר נוח למהפך.
הסנונית של רמי לוי
על רקע הכשל ביישום, אנו רואים באחרונה ניסיונות אכיפה של רשות ני”ע בעניין, כפי שניתן ללמוד מהמקרה של חברת רמי לוי שיווק השקמה. רמי לוי כללה בדו”חות ל–2010 רק את תהליך המלאי כתהליך מהותי מאוד, שבו מתמקדת הערכת הבקרה הפנימית על הדיווח הכספי שבוצעה על ידי ההנהלה, בשונה מחברות קמעוניות מקבילות אחרות שכללו גם את תהליכי המכירות והשכר כתהליכים מהותיים מאוד. לפי עמדת רשות ני”ע, החלטה זו לא היתה סבירה. יש לציין כי ב–2011 רמי לוי כבר הגדירה גם את תהליכי המכירות והשכר כתהליכים מהותיים מאוד, והוסיפה אותם לרכיבי הבקרה הפנימית.
נדמה שללא אכיפה מוגברת ושינוי חד בגישת היישום ייכנס ISOX לתוך הטופסולוגיה הרגילה ורשימות התיוג שאותן ממלאים מתמחים ועובדים זוטרים, לעתים אפילו בדיעבד, רק כדי לצאת ידי חובה. חשוב להדגיש כי למנגנון ISOX אפקטיבי חשיבות עליונה דווקא בעידן ה–IFRS, שבו שיקול הדעת של ההנהלה באימוץ מדיניות חשבונאית ואומדנים, לרבות הערכות שווי, הוא כה קרדינלי בתהליך הכנת הדו”חות הכספיים.