פילוח ההתחייבות האקטוארית שניתן לראשונה השנה בדו”חות המדינה מאפשר לבצע הערכה של העלות הכלכלית של גמלאי המדינה לפי ענפים ■ לפי חישוב גס, פנסיה תקציבית של 10,000 שקל בחודש משקפת עלות כלכלית של 2.5 מיליון שקל שמוטלת על הציבור
השבוע פרסם משרד האוצר את הדו”חות הכספיים של ממשלת ישראל ל–2013 ובהם נתונים מעניינים על הפנסיה התקציבית. אף שבעשור האחרון הופסקה הפנסיה התקציבית לעובדי מדינה חדשים, עדיין נהנים ממנה עובדים שכבר פרשו ועובדים שהחלו את עבודתם לפני 2002 ובגופים ביטחוניים לפני 2004.
יתרת ההתחייבות האקטוארית בגין פנסיה תקציבית נכון לתום 2013 היא 565 מיליארד שקל, ובהתחשב בחבות העתידית היא כ–668 מיליארד שקל – כמעט כפליים מתקציב המדינה. ההתחייבות מורכבת מסכום של 345 מיליארד שקל בגין גמלאים וכ–220 מיליארד שקל בגין עובדים פעילים. ההתחייבות אינה כוללת, לאור בעיית נתונים מוזרה, את ההתחייבות בגין “פנסיית הגישור” לגמלאי מערכת הביטחון משלהי שנות ה–40 לחייהם ועד לגיל הפנסיה הרשמי. חשוב להדגיש כי לאור גיל הפרישה המוקדם פנסיית הגישור עשויה להיות ארוכה ומשמעותית יותר מהפנסיה עצמה.
לצורך הטיפול החשבונאי בפנסיה לעובדים, החשבונאות מבחינה בין תוכנית להטבה מוגדרת שבה סיכוני הפנסיה, כמו הסיכון האקטוארי וסיכון ההשקעה, מוטלים על המעסיק, ובין תוכנית להפקדה מוגדרת, שבה הם מוטלים על העובד. להבדיל מתוכנית הטבה מוגדרת, תוכנית הפקדה מוגדרת לא מופיעה במאזני החברות מאחר שלא נוצרת להן מחויבות מעבר להפקדה החודשית שהיא מבצעת. הפנסיה המודרנית בישראל, המכונה “פנסיה צוברת”, שבה המעסיקים מפקידים לעובדים הטבות פנסיוניות בקופות גמל, ביטוחי מנהלים וקרנות פנסיה מייצגת תוכנית הפקדה מוגדרת. כפועל יוצא מכך, בדרך כלל לא קיימת בדו”חות כספיים של חברות ציבוריות את ההתחייבות לפנסיה כלפי העובדים.
תוכניות הטבה מוגדרת קיימות בדרך כלל בחברות ממשלתיות ובגופים ציבוריים. המונח “פנסיה תקציבית” מתאר תוכנית הטבה מוגדרת בלתי ממומנת. תוכנית הטבה מוגדרת יכולה להיות ממומנת כשהמעסיק מפקיד כספים לקרן נפרדת מבחינה משפטית. כך, בחברת חשמל הפקדות אלה והרווחים שהן צוברות מכונים יעודה ומקוזזים מיתרת ההתחייבות.
החשבונאות משקפת את ההשלכות הכלכליות של אירועים בעבר ולכן במקרה של פנסיה תקציבית היא דורשת להכיר בדו”חות המדינה בהתחייבות אקטוארית בגין התזרים העתידי שישולם מהתקציב השוטף. ההתחייבות האקטוארית משקפת את הערך הנוכחי של המחויבות שנצברה כלפי העובד או הגמלאי בגין תקופת עבודתו עד לנקודת הזמן הנבחנת. לצורך כך, נדרש להשתמש באומדנים פיננסיים, כמו לגבי המשכורות בעתיד והריבית להיוון, וכן באומדנים דמוגרפיים, כמו לגבי תמותה.
כדי להמחיש כיצד נמדדת התחייבות אקטוארית, נניח כי עובד החל לעבוד בגיל 25 ומגיע לגיל פרישה בגיל 65 וכי הוא צובר פנסיה תקציבית בשיעור של 2% לשנת עבודה עד מקסימום של 70%. אם המשכורת האחרונה שלו היא 20 אלף שקל, הרי שהפנסיה החודשית שיקבל היא 70% מכך, כלומר 14 אלף שקל. אם נתעלם מנושא ההיוון ונניח כי הוא צפוי לחיות 20 שנה, הרי שהעלות הכוללת של הפנסיה התקציבית היא 3.36 מיליון שקל, והיא תוכר במונחי ערך נוכחי באופן מלא לאחר 35 שנות העסקה. אי לכך, המחויבות האקטוארית בתום 20 שנות עבודה היא הערך הנוכחי של 1.92 מיליון שקל (3.36 * 35/20).
צבירת זכויות של 2% היא נחלתם של עובדי המדינה הפשוטים בלבד. עובדי מדינה מיוחסים זכאים לשיעורים גבוהים בהרבה. אלה בעיקר שופטים ודיינים, שזכאים לשיעור צבירה קיצוני של 7% על כל שנת העסקה. כך, מספיקים להם עשר שנות שירות כדי להיות זכאים לפנסיה של 70% מהמשכורת האחרונה. יש לכך השלכות ישירות על גובה הקצבה הממוצעת שלהם: דו”חות המדינה מלמדים כי הקצבה הממוצעת ששולמה להם בדצמבר 2013 היה 36,749 שקל – הגבוה ביותר. מיוחסים נוספים הם חברי כנסת ושרים, שזכאים לשיעור צבירה של 4% לשנה.
המודל החשבונאי של ההתחייבות האקטוארית, שמביא בחשבון גם את אלמנט הערך הנוכחי, מאפשר לתמחר את העלות הכלכלית האדירה של הפנסיה התקציבית. נניח כי לאדם שהוא כיום בן 57 מגיע שקל פנסיה לחודש מיום שיגיע לגיל 67. כמה כסף צריך לשמור כדי לעמוד בהתחייבות לאדם זה אם נניח שהריבית שניתן להשיג היא 3% לשנה? האדם יקבל 12 פנסיות של שקל לשנה, כלומר 12 שקל בשנה. לפי מודל גורדון, הערך הנוכחי של תשלום קבוע אינסופי שווה לסכום התשלום חלקי הריבית. כך, 12 שקל לחלק ב–3% הם 400 שקל. כשמכניסים לחישוב את מרכיב התשואה, שהרי את 400 השקלים נצטרך רק בעוד 10 שנים, אפשר להסתפק בפחות 400/(1.03^10)=296. אם מביאים בחשבון את העובדה שאין מדובר בבן אלמוות – בפרקטיקה האקטוארית 250 יחליף את 296.
המשמעות של כלל אצבע זה היא אדירה. לצורך ההמחשה, אם הפנסיה התקציבית היא 10,000 שקל בחודש, עבור אדם אחד ההתחייבות האקטוארית היא 2.5 מיליון שקל. אם ניקח לדוגמה את שיאני הפנסיה שפירסם השבוע האוצר – כמו שופט שמקבל קצבה של 86,500 שקל בחודש – הרי שהעלות הכלכלית של פנסיה כזאת היא 21.6 מיליון שקל.
לאור פילוח ההתחייבות האקטוארית שניתן לראשונה בדו”חות המדינה, ניתן לבצע הערכה של העלות הכלכלית הממוצעת של גמלאי המדינה לפי ענפים. על בסיס הנתונים, המרכיב הגדול ביותר נובע מגמלאים מקבלי קצבה של מערכת הביטחון, שבגינם נוצרת התחייבות לתום 2013 של כ–177 מיליארד שקל.
לגבי עובדי מערכת הביטחון אין פירוט למספר הזכאים מטעמי סודיות, אך ניתן לגזור מקדם הכפלה של 315 מאחר שמדווח כי תשלום הקצבה הכולל לגמלאים אלה בדצמבר 2013 הסתכם ב–564 מיליון שקל. בהתאם לכך, אם נשתמש בהערכה שלפיה הקצבה הממוצעת לגמלאים אלה היא 16 אלף שקל, הרי שעל בסיס המקדם שחושב נגיע לעלות ממוצעת של 5 מיליון שקל לכל גמלאי.
הפילוח החדש מלמד גם על הפערים האדירים בין קבוצות עובדי המדינה: הקצבה הממוצעת של השופטים והדיינים היא 36,749 שקל בחודש ומייצגת, על בסיס כלל האצבע, עלות כלכלית של 9.2 מיליון שקל לגמלאי. מנגד, הקצבה הממוצעת של עובדי הוראה היא כ–6,000 שקל ומייצגת עלות כלכלית של 1.5 מיליון שקל בלבד.
לא פחות חשוב מהנתונים שנמצאים בדו”חות המדינה הם הנתונים שלא נכללים בהם. חשוב להדגיש כי ההתחייבות האקטוארית בדו”חות המדינה אינה כוללת את ההתחייבות של הרשויות המקומיות, של האוניברסיטאות ושל גופים סטטוטוריים שהמדינה אינה מאחדת בדו”חותיה.
כך, הדו”חות של המדינה אינם כוללים את בנק ישראל, הכולל במאזנו לתום 2013 התחייבות אקטוארית של 4.3 מיליארד שקל. ההתחייבות מחושבת בגין עובדים שהחלו לעבוד לפני ספטמבר 2002, מהם 305 עובדים ו–699 גמלאים. אם נוסיף להתחייבות זו מיליארד שקל – הערכת בנק ישראל לגידול בהתחייבות אם תחושב על פי ריבית חסרת סיכון – הרי שמדובר בהתחייבות של 5.3 מיליארד שקל.
לאור העובדה כי אין בדו”חות נתונים על חלוקת ההתחייבות לגמלאים בלבד, ומאחר שההתחייבות בגין עובדים בפועל אינה מלאה, הרי שלצורך ביצוע הערכה גסה ניתן לקחת מחצית מהעובדים בפועל ולהניח שמספר הזכאים הוא 852. אם נחלק את ההתחייבות במספר זה נקבל סכום עצום של 6.2 מיליון שקל לעובד.
חוסר אחריות שלטונית
כפי שכבר נדון בטור, רשויות מקומיות ומוסדות להשכלה גבוהה מתוקצבים הצליחו לברוח מיישום כללי החשבונאות המקובלים, והם כיום היחידים שאינם מפרסמים את ההתחייבות האקטוארית שלהם. ברשויות המקומיות מדובר כנראה בעשרות מיליארדי שקלים. כמו כן, לפי נתונים שפורסמו בתקשורת, תשלומי הפנסיה התקציבית באוניברסיטה העברית ב–2012 הסתכמו ב–400–500 מיליון שקל. על בסיס כלל האצבע הקודם, המשמעות היא שלאוניברסיטה העברית צריכה להיות התחייבות אקטוארית של יותר מ–9 מיליארד שקל. החשש הגדול הוא שהתחייבויות אקטואריות אלו יגולגלו בסופו של דבר אל הציבור.
החשבונאות אינה משקרת והיא משקפת את התשלומים שיידרשו לשלם הדורות הבאים. כבר מהנתונים שפורסמו בדו”חות המדינה ניתן לראות כי הפנסיה התקציבית מכבידה מאוד על תקציב המדינה, מגמה שצפויה לגבור בעתיד: הנטל התזרימי על תקציב המדינה צפוי להסתכם ב–2014 ב–19 מיליארד שקל וצפוי לעלות משנה לשנה ולהגיע לשיא ב–2034 – 26.4 מיליארד שקל בשנה.
הפנסיה התקציבית משקפת במהותה חוסר אחריות שלטונית בעבר והעמסה בלתי מוסרית של הנטל על הדורות הבאים. זאת במיוחד לאור חוסר ההשתתפות של העובדים בעלותה, לרבות מצבים לא מעטים של כפל קצבאות. בכל מקרה, ראוי להמשיך לשפר את השקיפות בנושא ולהציג בפני הדור הצעיר את התמונה המלאה, לרבות ההתחייבות האקטוארית בגין הפנסיה באוניברסיטאות וברשויות המקומיות ושיפור בעיית הנתונים במערכת הביטחון. רק המידע הכולל והאמיתי יכול לשמש, ברוח השאיפה לצדק חברתי, בסיס לדיון ציבורי בין־דורי חשוב.