הגירעון בתקציב שופץ לפני הבחירות? הגיע הזמן למדוד אותו נכון

מדידת הגירעון התקציבי על בסיס צבירה, כפי שנהוג במדינות מתקדמות, תנטרל את החשש ממשחקי תזרים של פקידי האוצר כתוצאה מלחץ שמפעילים פוליטיקאים ■ וגם תמנע לאלתר את השימוש הקלוקל בקרנות הון ממשלתיות חוץ־תקציביות – כדי לתזמן תוצאות

החשש משיפוץ הגירעון בתקציב המדינה כדי לעמוד ביעד שנקבע לגירעון ב–2018, ערב הבחירות לכנסת, הוא במידה רבה תוצאה של שימוש בבסיס מזומן במדידה של גירעון. הרקע לכך הוא ההכרזה של שר האוצר, משה כחלון, באחרונה על אומדן גירעון תקציבי של 38.9 מיליארד שקל, שהם 2.9% מהתוצר (תמ”ג), שהתקבלה בהפתעה על ידי כלכלנים בכירים.

לפי ניתוח של בית ההשקעות פסגות, למשל, הדבר נבע בין השאר מגידול משמעותי מצד אחד בתקבולי מס החברות, הפקדות המוסד לביטוח לאומי והכנסות ממקורות אחרים בדצמבר 2018, עומת החודש המקביל, ומצד שני ירידה בחודשיים האחרונים של השנה בצד ההוצאות כתוצאה מצמצום בתשלומים של משרדי הממשלה.

שיפטינג של תזרים משנה לשנה, למשל באמצעות מבצעי מס לקראת סוף שנת תקציב, אינו דבר חדש — זהו טריק ידוע של פקידי האוצר לדורותיהם. משחקי תזרים אלה פועלים לכל כיוון, ובעבר שירתו גם את האינטרס ההפוך: יצירת מצב משברי ובור תקציבי כדי לסייע לפקידי האוצר להדוף בקשות לתקציבים פוליטיים. משחקי תזרים מוכרים גם בשוק ההון ובאו לידי ביטוי למשל בעסקת רכישתה של yes על ידי בזק מידי בעל השליטה דאז, שאול אלוביץ’. החשש היה כי התזרים מפעילות שוטפת של yes ב–2016 הוגדל בצורה מלאכותית באמצעות דחיית תשלומים לספקים, על חשבון 2017, כדי לעמוד ביעדי התמורה המותנית לבעל השליטה.

מסיבה זו החשבונאות רואה בבסיס מזומן, שבא לידי ביטוי בדו”ח על תזרימי המזומנים, מידע משלים בלבד — ולא כזה היכול לעמוד בפני עצמו.

בהקשר זה, חשוב להדגיש כי במסגרת המושגית החדשה נוספה דרישה שלפיה הדו”חות הכספיים צריכים לסייע לא רק בהערכה של תחזיות תזרימי המזומנים, אלא גם בהערכה של מידת היעילות שבה מילאה ההנהלה את אחריותה (Stewardship) להשתמש במשאבים הכלכליים. למידע התזרימי יש חשיבות גם בבחינת נאותות הרווחים החשבונאיים: לאורך זמן תזרים המזומנים מפעילות שוטפת (לאחר תשלומי ריבית) בניכוי השקעות ברכוש קבוע אמור להתכנס לרווח החשבונאי.

בדו”חות הכספיים של המדינה אמנם לא נכלל דו”ח תזרים מזומנים כנדרש בתקינה החשבונאית הממשלתית הבינלאומית (IPSAS), אבל נכלל בהם בהתאם לתקינה זו מידע על ביצוע התקציב ועל הגירעון התקציבי. כך, הגירעון התקציבי הרשמי ב–2018, שייכלל בדו”חות הממשלה, יתפרסם רק לאחר הבחירות לכנסת.

לא סופרים את הפנסיה התקציבית

גירעון חשבונאי מושפע לטובה מנטרול תזרימים ששימשו לרכישת רכוש קבוע, כמו כבישים (וכולל במקומם עלויות פחת שנפרסות קדימה). התאמה משמעותית נוספת, שכיוונה עשוי להשתנות משנה לשנה, היא רישום הוצאות המימון בגין חוב פיננסי על בסיס התהוות ההוצאות — ולא בהכרח על פי מועדי תשלום הריבית. ב–2015–2017, למשל, הפרש זה הקטין באופן מהותי את הגירעון החשבונאי.

מעבר לעניין התזמון, ניתוח של הגירעון על בסיס מזומן הוא מוטה כשלעצמו, מאחר שאינו מביא בחשבון עלויות שאינן משולמות על בסיס מזומן — בעיקר פנסיה תקציבית שמשולמת לעובדי המדינה. לשם המחשה, בהתאם לד”וחות הכספיים של המדינה ל–2017 הגירעון התקציבי היה 24.6 מיליארד שקל, והתוספת הנדרשת לפי דו”חות המדינה בגין עלות הפנסיה התקציבית הסתכמה ב–21.3 מיליארד שקל.

ניתוח פשטני של הפער בין הגירעון התקציבי לגירעון החשבונאי (בנטרול הפסדי חברות מוחזקות) בעשר השנים האחרונות מלמד על הטיה ברורה כלפי מטה במדידת הגירעון. כך, בעוד הגירעון התקציבי המצטבר בעשור האחרון הסתכם ב–272 מיליארד שקל, הגירעון החשבונאי בתקופה זו הגיע ל–654 מיליארד שקל — פי שניים וחצי.

מה שמגביר את בעיית המדידה על בסיס מזומן הוא שיטה חשבונאית יצירתית שהתפתחה בישראל ומכונה קרנות חוץ־תקציביות — המאפשרת צביעת תקבולים ותשלומים והוצאתם ממדידת התקציב. ניתן לראות זאת בביאור לדו”חות הממשלה שמתייחס לקרנות הון ממשלתיות חוץ־תקציביות, שמסווגות בתוך ההון כקרנות נפרדות — מעין ייעוד הוני.

בראיית הדו”חות הכספיים של המדינה זהו עניין שולי יחסית — ייעוד של סכומים למטרות ספציפיות. אבל ההשפעה על מדידת התקציב היא גדולה, שכן היא מוציאה למעשה הכנסות והוצאות מסוימות ממדידת הגירעון בתקציב.

אחת הקרנות הבולטות בהקשר זה היא קרן מס רכוש. מדובר בקרן לתשלום פיצויים בגין נזקים ממעשי איבה, מלחמה וגם מבצורת המנוהלת בעשור האחרון כקרן חוץ־תקציבית, בעוד לפני כן נוהלה במסגרת תקציב המדינה. בהתאם לחוק מס רכוש, 25% ממס הרכוש (שבוטל מזמן) וכן 15% ממס הרכישה הנגבים בכל שנה יוזרמו לקרן מיוחדת לתשלום פיצויים בגין נזק. שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי לשנות את השיעור הקבוע. כספי קרן הפיצויים שלא הוצאו יושקעו בדרך שיורה שר האוצר, כשרווחי ההשקעות יצורפו לקרן הפיצויים ויהיו חלק ממנה.

בימי הממשלה הנוכחית, יתרת קרן מס רכוש קפצה מ–5.7 מיליארד שקל בסוף 2014 ל–14.9 מיליארד שקל בסוף 2017. הקפיצה נבעה משינוי שיזמה הממשלה מדי שנה בשיעור ההפרשה: בשנות התקציב 2015, 2016, 2017 שונתה ההפרשה ל–47%, 25% ו–75% בהתאמה מתוך תקבולי המס. האינטרס של האוצר לשחק עם שיעור זה, כדי לתזמן את הגירעון התקציבי מתחדד על רקע העובדה ש–2017 היתה שנה תקציבית טובה — בעקבות גבייה עודפת של מסים בין השאר כתוצאה מתשלומי מס רכישה גבוהים וממבצע הנחה במס על דיווידנדים.

להקל על שנות התקציב הבאות

כך, בדיון שקיימה ועדת הכספים ב–31 בדצמבר 2017, שבו ביקשו נציגי האוצר להגדיל את שיעור ההפרשה ל–75% ב–2017 ולהעמיד אותה על 0% ב–2018–2020, הסביר מנכ”ל האוצר שי באב”ד מפורשות כי הדבר נובע מהרצון לפרוס קדימה את עודפי ההכנסות שנוצרו ב–2017 ולהקל על שנות התקציב הבאות.

קרן חדשה יחסית, שלא פועלת מתוקף דרישה חוקית ועוררה דיון ציבורי ער, היא קרן העתקת מחנות צה”ל. הרקע לכך הוא החלטת הממשלה מאפריל 2011 שבמסגרתה נקבע כי העתקת המחנות לנגב תמומן על ידי רשות מקרקעי ישראל ומשרד הביטחון והאוצר. בדו”חות 2017, שפורסמו בסוף אוגוסט 2018, יצרה המדינה לראשונה את הקרן בדו”חותיה בגובה 2.2 מיליארד שקל. הרציונל של יצירת הקרן הוא סנכרון בין העברת הכספים ממכירת קרקעות על ידי רשות המקרקעין לביצוע העבודות.

רציונל זה אינו טריוויאלי, לא רק משום שלכאורה נוצרת מעין מדידה נקודתית לפי בסיס צבירה בנושא ספציפי אחד במסגרת בסיס מזומן, אלא גם מאחר שתקבולים ממכירת קרקעות אינם נרשמים כהכנסות לצורך מדידת הגירעון התקציבי — מתוך תפישה שזאת פעילות בעלת אופי הוני. כלומר, יצירת הקרן מובילה, מעבר לסוגיית העיתוי, גם לנטרול מהגירעון של הוצאות משרד הביטחון שהיו אמורות להיכלל לכאורה בגירעון התקציבי. מדובר בשינוי מדיניות חשבונאית, שלכאורה דורש יישום למפרע ותיקון מספרי ההשוואה — ובכלל זה של הגירעון התקציבי.

הבעיה היא שקרנות שנוצרו בתחילה מטעמים נכונים להפרדה תפעולית של כספים מסוימים ושמירת רזרבות למצבי חירום — משמשות כלי לתזמון הגירעון בתקציב. לשם המחשת הבעייתיות של הקרנות החוץ־תקציביות, די לציין כי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מתעלמת מהן לצורך מדידת הגירעון של המגזר הציבורי.

הפתרון טמון במעבר למדידת הגירעון התקציבי, להבדיל מניהול התקציב השוטף, על בסיס צבירה. כלומר, על בסיס מועד ההתהוות של ההכנסה או ההוצאה — ולא על בסיס מועד קבלתה או תשלומה בפועל. לפי פרסום של OECD, כ–30% מהמדינות החברות, בין השאר ניו זילנד ובריטניה, לא רק מכינות דו”חות על בסיס צבירה כמו ממשלת ישראל — אלא גם מודדות את תקציבן השנתי על בסיס צבירה. לא מתקבל על הדעת שתשלום מקדמות ביתר על ידי נישומים בסביבת ריבית נמוכה, כדי ליהנות מהחזר צמוד בתוספת 4% ריבית, שהוא אבסורדי בפני עצמו, בא בחשבון במסגרת ההכנסות.

התמונה האמתית

מדידה על בסיס צבירה דורשת אמנם שימוש באומדנים, כמו הפרשה לחובות מסופקים, אבל היא מבוססת על עיקרון פשוט והגיוני של מדידה על בסיס התהוות ההכנסה או ההוצאה, ולא פחות חשוב — מונעת מפקידי האוצר להתמודד עם בעיית אתיקה לאור הלחץ מצד הפוליטיקאים. עדיף שימוש באומדנים שצריך לעמוד מאחוריהם ואמורים להיות זמינים, מאשר הצגת תמונה של נתונים שניתן להשפיע עליהם בקלות ובאופן שרירותי. מה גם שבמצב הנוכחי עלולה להיווצר פגיעה ראלית בהכנסות המדינה, למשל באמצעות לחץ על רשות המסים להגיע לפשרות עם נישומים לקראת סוף שנת מס, נוסף על הפגיעה באמינותה של שיטת המס.

הפסקה מידית של השימוש הקלוקל בקרנות החוץ־תקציביות ומעבר למדידה נאותה של הגירעון התקציבי הם קריטיים להתנהלות ממשלתית תקינה. מדידה כזאת אף תאפשר, למשל, לתמרץ את משרדי הממשלה על פי ביצועים — כמו ביחס להתייעלות בהוצאות השכר. בלי להיכנס לבעייתיות הגלומה בהוצאות שלא מקבלות ביטוי בחישוב הגירעון, כמו העלויות הראליות של תכנית מחיר למשתכן, צריך לזכור כי הנתון החשוב של חוב לתוצר לא מספק בהכרח את כל המידע הדרוש.

אבל מעבר לכל, מדידה נכונה של הגירעון בתקציב תציג לאזרחים את התמונה האמתית, גם אם היא פחות יפה. יש לכך חשיבות אדירה ביצירת האיזונים הנכונים בחברה ובחלוקה הוגנת של המשאבים.