חקיקת “חוק יסוד: מסים” תיצור הגינות, פשטות וודאות בגביית המס, תמקסם את הכנסות המדינה, ותשפר את הצמיחה לטובת כלל הציבור. גם רשות המיסים תהיה מוגנת במקרה כזה מפני התערבויות פוליטיות ומפני אינטרסים של קבוצות לחץ שונות, לרבות מניעת השימוש המופרז הקיים בחוק ההסדרים. פסק דין בית חוסן ומאיר סיידה של בית המשפט העליון שפורסם לאחרונה בנושא רכישה עצמית של מניות יכול להמחיש זאת. המשבר כעת הוא דווקא הזדמנות.
שימוש מופרז בחוק ההסדרים לשם העברת רפורמות וחוקים שונים בתחום המס, הינו בעייתי בלשון המעטה ומוביל לחקיקות מס חסרות, שלא תמיד עומדות בעקרונות המנחים את שיטת המס הנהוגה בישראל. היעדר חוק יסוד אשר מסדיר את עקרונות המס הבסיסיים בדיני המס בישראל, מאפשר לקבוצות אינטרסנטיות לזרוע במסגרת חוק ההסדרים הוראות מס וכללים חלקיים, שנועדו להטיב עם אוכלוסייה כזו או אחרת, על חשבון הציבור בכללותו. שלא יהיה ספק, כל הממשלות, עשו שימוש בחוק ההסדרים לשם העברת גזירות במיסים מחד ולשם מתן הטבות והקלות לקבוצות לחץ מסויימות מאידך. הטבות אלו נאמדו בשנת 2019 בסך של 67 מיליארד ש”ח והם בהכרח באות על חשבון הציבור כולו, שהרי מישהו צריך לשלם בסופו של יום את החשבון.
חוק יסוד מיסים נועד ליצור סט עקרונות מס בסיסיים אשר יהוו מעין חוקה לכל חוקי המס. מפקודת מס הכנסה ועד חוק מע״מ דרך חוקי העידוד למינהם. חוק היסוד נועד למנוע מצב שקבוצות לחץ ומניעים פוליטיים משפיעים הלכה למעשה על הוראות ספציפיות בדיני המס. ראו לדוגמה שימוש מופרז בסעיפי הפטור השונים ולעיתוי של חקיקתם. חוק היסוד יסדיר גם את שיטת המס בישראל וגם את אופן גביית המס וייצור שוויוניות ומדיניות אחידה של רשות המיסים. חוק היסוד יסדיר גם את חובות הסודיות ואת האיזון בין גביית מס לזכויות אדם ופרטיות.
אנו סבורים שחקיקת “חוק יסוד: מיסים” תשרת לא רק את כלל הציבור, אלא גם את רשות המיסים עצמה. רשות מיסים מקצועית, עצמאית, שרותית לאזרח וחזקה בגיבוי “חוק יסוד: מיסים” שיגן על דיני המס ועל רשות המיסים מפני התערבויות פוליטיות ומפני אינטרסים של קבוצות לחץ שונות, הינה רכיב קריטי בהשגת יעדי הממשלה ותקציב המדינה למען הצלחת המשק הישראלי וצמיחתו לטווח ארוך.
חיזוק לצורך זה ניתן למצוא גם בדוח מבקר המדינה שפורסם בנובמבר 2022 ואשר התייחס להיבטי יעילות של מערכת המס. המבקר קבע במסקנותיו כי “דיני המס בישראל הם מורכבים וכוללים הרבה הוראות חוק, תקנות ותקדימים. הדבר מחדד את הצורך לבסס את כללי המס על עקרונות קצרים, חד-משמעיים וקלים ליישום באופן שימעיט את הצורך בפרסום הנחיות מינהליות משלימות”.
חוק ההסדרים על שלל שמות תזכיריו (“חוק ההתייעלות”, “העמקת גביה”, “הגברת אכיפה”) הם כולם ניסוחים עדינים לרצון המחוקק והרשות המבצעת לדעת עלינו יותר ולשלוט על חשבון הבנק שלנו. במסגרת חוק ההסדרים פורסם תזכיר חוק כניסיון שלישי בעשור האחרון, שמטרתו מתן גישה כמעט חופשית לרשות המיסים לחשבונות עסקיים ולחשבונות אחרים לפי קבוצות עם מאפיינים דומים. חשבונות אלו מנוהלים בגופים פיננסיים כדוגמת בנקים, חברות כרטיסי אשראי ואפליקציות תשלומים. לשם ההמחשה דמיינו לרגע ששמות המשתמש והסיסמאות של חשבונות הבנק והאפליקציות שלכם מועברים אוטומטית לרשות המיסים. יש לתת את הדעת עד כמה ניתן לפגוע בפרטיות לטובת “העמקת הגביה”. “חוק יסוד: מיסים” יטפל גם בעניין זה.
בהקשר של “התייעלות” נזכיר גם את ניסיונה החוזר של רשות המיסים במסגרת חוק ההסדרים הנוכחי להעביר חוק שישנה את כללי המשחק בין נישומים מסויימים לבין רשות המיסים. על פי חוקי המס, בעת הגשת ערעור לבית המשפט נדחית החובה לשלם את סכום המס שבמחלוקת עד למתן ההחלטה בערעור. המשמעות היא כי תשלום סכום המס השנוי במחלוקת מעוכב עד לאחר תום ההליכים המשפטיים, היכולים להמשך גם שנים. עתה מבקשת הרשות בשם “ייעול גביית המס” ו”הקצאת המשאבים ברשויות האכיפה”, לתקן את חוקי המס כך שבמקרים מסויימים, הגשת ערעור מס לבית המשפט או לוועדת הערר לא תדחה את מלוא חובת תשלום המס השנוי במחלוקת. כך, מוצע בתזכיר לקבוע כי עם הגשת ערעור מס לבית המשפט המחוזי או לוועדת הערר ישלם החייב 30% מסכום המס השנוי במחלוקת שנקבע בהחלטה.
לדעתנו, מעבר לכך שאם הנישום ערער לבית המשפט הוא אינו עוד “חייב”, הרי שאם אנו מדברים על “ייעול”, אז אולי רצוי להשקיע משאבים בייעול וקיצור ההליכים המשפטיים ולא ביצירת תמריץ שלילי לנישומים לפניה לבית המשפט כדי לעמוד על זכויותיהם. ראוי היה להטיל “עונש” זה רק על מי שעושים שימוש לרעה בבתי המשפט כדי למשוך זמן, והכוונה לשני הצדדים.
פסק דין בית חוסן – בית המשפט בכובעו כ”מחוקק”?
פסק דין בית חוסן ומאיר סיידה של בית המשפט העליון שפורסם לאחרונה בנושא רכישה עצמית של מניות יכול לשמש מקרה פרטי להבנת החשיבות של הצעתינו. דמיינו מצב בו יש 3 בעלי מניות בחברה, ואחד מהם מעוניין להיפרד מ’חבריו’ או שהשניים האחרים מעוניינים להיפרד ממנו. ישבו השלושה, ישבו וחשבו, לפרקים גם רבו, ובסוף החליטו – החברה תרכוש את מניותיו של בעל המניות ה”סורר”. לאחר שנים רבות של מחלוקות בין רשות המיסים לבין הנישומים, פסקי דין שונים ולא ממש עקביים, פרסומים של רשות המיסים, סוף סוף נפלה ההכרעה. בית המשפט העליון הכריע לטובת רשות המיסים תוך אימוץ מלא של עמדתה כי מדובר בגישת שתי העסקאות – האחת, דיבידנד לכלל בעלי המניות והשניה רכישת מניותיו של בעל המניות היוצא.
בעניין זה נציין, כי אילו בעלי המניות הנותרים ינפיקו מניות חדשות לצד ג’ לפי שווי החברה המעודכן, הרי שאז לא יווצר ארוע מס בידי בעלי המניות הקיימים, על אף שגם במקרה זה “נפרדו” אותם בעלי מניות מחלקם היחסי ברווחים הצבורים (יתרת עודפים) לטובת המשקיע החדש. כלומר לצרכי מס אין הקבלה בין הוצאת משקיע באמצעות רכישת מניותיו ע”י החברה לבין הכנסת משקיע באמצעות הנפקת מניות חדשות.
בשונה מהטיפול המיסויי, על פי כללי החשבונאות קיימת קוהרנטיות בין שני המקרים. כך, שרכישה עצמית היתה נרשמת כ”מניות באוצר” תוך הפחתת ההון העצמי מבלי לפגוע ביתרת העודפים הצבורים והנפקה לצד ג’ היתה מגדילה את ההון העצמי שוב ללא שינוי ביתרת העודפים.
עתה עולה השאלה, מדוע נזקקנו לשנים של דיונים, מחלוקות, בתי משפט מחוזיים. התשובה פשוטה יחסית. אין הגדרה ל”דיבידנד” בפקודת מס הכנסה והמחוקק כנראה נמנע במודע, או שלא, מלקבוע הגדרה שכזו. אילו היתה הגדרה כזו, סביר להניח שעמדת רשות המיסים היתה שרכישה עצמית כדוגמת המקרה המתואר מעלה היתה נכללת בה. או אז היה מתנהל דיון ציבורי ומקצועי בנושא בכנסת, ולא היינו נזקקים לבית משפט העליון שימלא את החלל שהותיר המחוקק.
המשבר כהזדמנות
ונקודה למחשבה נוספת לסיום. עתות משבר יכולות להפוך גם להזדמנות. רשות המיסים הינה דוגמה מצויינת לכך. בשנת 2006 פקד משבר קשה את רשות המיסים עת התפוצצה “פרשת רשות המסים”. הפרשה כללה בין היתר מינוי מקורבים לתפקידים בכירים ברשות. היועץ המשפטי דאז סבר כי “זה הדבר הכי קרוב שהגענו אליו של השתלטות עוינת של גורמים בעלי עניין על אחת המערכות הציבוריות הכי רגישות. לכן, בעינינו זו הפרשה הכי חמורה. פה הנגע העמיק לתוך הגוף והפך ממש לסרטני”. מאז ועד היום עשו אנשי רשות המיסים כל מאמץ לשקמה ברמה האנושית, המקצועית והמשפטית. ליועצים המשפטיים ברשות היה חלק נכבד במאמץ. הגם שיש שיגידו “חלק נכבד מידי”, ניתן לומר היום – הלקח נלמד. לא ניתן להתעלם מכך שהפגיעה המוצעת כיום במעמד היועצים המשפטיים מציפה שוב את החשש מחזרה לטרום “פרשת רשות המיסים”.
בשורה התחתונה, חקיקת “חוק יסוד: מיסים” תעגן עקרונות מנחים שיובילו לעקביות, פשטות והגינות בגביית המס וכך יתמעט הצורך בתיקוני חקיקה תכופים, אשר גורמים לפגיעה באמון של הציבור במערכת המס. מעבר לכך, הדבר יצור הגינות וודאות לשני הצדדים אשר יצמצמו את התמריץ להתחמקות ממס ובכך לדעתנו יגדילו את בסיס המס בישראל.
(*) נכתב ע”י שלומי שוב וניר הלפרין, מרכז לימודי המיסים בתוכנית לחשבונאות Accountech באוניברסיטת רייכמן