נשארת עם מטען עודף: כמה כסף באמת מעבירה רשות שדות התעופה למדינה

הרשות, שיתרת העודפים שלה בתום 2016 הסתכמה ב–6.5 מיליארד שקל, מחויבת להעביר למדינה באופן חד פעמי 2.5 מיליארד שקל עד לסוף 2018 ■ אלא שהרשות רושמת את הסכום כ”הוצאה”, ובגינה מקבלת כנראה מגן מס ■ בינתיים, היא העבירה למדינה ב–2016 פחות מ–100 מיליון שקל

חוק ההסדרים שליווה את תקציב המדינה בשנתיים האחרונות מחייב את רשות שדות התעופה (רש”ת) לשלם באופן חד פעמי למדינה “תמלוגים” נוספים בסך כ–2.5 מיליארד שקל, מעבר לאלה שהיא נדרשת לשלם מדי שנה. עם זאת, יישום הדרישה תוך שימוש במגן מס בעייתי לכאורה, מוביל לכך שהתשלומים בפועל למדינה בהסתכלות כוללת נמוכים בהרבה מאלה שהפוליטיקאים מתהדרים בהם.

רש”ת, שהוקמה לפני כ–40 שנה מכוח חוק ייעודי, היא יצור מוזר. מצד אחד, היא “עסק” לכל דבר ועניין שנדרש לשלם מס הכנסה כמו חברה עסקית רגילה, ומצד שני היא אינה מאוגדת כחברה ממשלתית. גוף ציבורי עתיר רווח נוסף שנדרש להעביר כספים הוא קק”ל, שאינה חייבת במס הכנסה לאור ההכרה בה — לעת עתה לפחות — כמוסד ללא כוונת רווח (מלכ”ר), כך שסוגיית מגן המס לא עולה אצלה.

התשלום המיוחד שרש”ת נדרשת להעביר למדינה חוקק בשתי פעימות: חוק ההסדרים שעבר בכנסת לפני כשנתיים קבע כי היא צריכה לשלם עבור 2016–2018 כ–610 מיליון שקל. לפני כשנה, בחוק ההסדרים לשנת התקציב 2017–2018 נקבע כי רש”ת אמורה לשלם תמלוגים נוספים ב–2017–2018 בסך כ–1.9 מיליארד שקל.

בדו”חות הכספיים ל–2016 רשמה רש”ת בגין פעימת החוק הראשונה הוצאה בגין תשלומים למדינה של 203 מיליון שקל (שליש מ–610 מיליון שקל), שמתוכם שילמה למדינה בפועל באותה שנה 145 מיליון שקל בלבד. מהדו”חות הכספיים עולה כי היא רואה בכך הוצאה לצורכי מס, כך שבפועל התשלום הכולל למדינה נמוך בגובה שיעור מס החברות ב–2016 — 25%.

מבחינה תזרימית, התשלום בפועל למדינה ב–2016 היה נמוך אף יותר. הסיבה היא שקצב רישום ההפרשה החשבונאית (בסיס צבירה) מקדים את התשלומים בפועל. המשמעות היא שב–2016 העבירה רש”ת למדינה 95 מיליון שקל בלבד: 145 מיליון שקל, בניכוי מגן מס של 50 מיליון שקל בגין כל ההוצאה החשבונאית (25% מתוך 203).

עסק אוצר רווחים

אף שהתשלום הנוסף מכונה “תמלוגים”, קשה להתעלם מכך שמשמעותו הכלכלית היא אחת —  משיכה חלקית של יתרת העודפים התופחת של רש”ת, שבתום 2016 הגיעה לממדים עצומים של 6.5 מיליארד שקל. זאת על רקע העובדה שלמרות היותה עסק לכל דבר ועניין, רש”ת נהנית מהגנה אנכרוניסטית של החוק הייעודי שלפיו הוקמה. הגנה זו קובעת כי הרווח הנקי שלה אינו מחולק למדינה, אלא משמש ליצירת קרן לפיתוח והרחבת השירותים.

מבחינה חשבונאית, בלי קשר למינוחים ולהגדרות שנקבעו בחוק, קשה להתייחס לתשלום הנוסף כתמלוגים בגין הזיכיון להפעלת שדות התעופה שרש”ת קיבלה מהמדינה, עקב החד פעמיות שבו וגם משום שנקבע בדיעבד. בלי קשר לתשלום החד פעמי, רש”ת נדרשת לשלם למדינה סכום קבוע של תמלוגים לפי חוק רשות שדות התעופה, 19 מיליון שקל בשנה. סכום זה מופיע בדו”חותיה כהוצאה בגין תמלוגים מדי שנה, דבר שהופך את הגדרת התשלומים החד פעמיים כהוצאה חשבונאית למלאכותית אף יותר.

ככל שאכן מדובר בתשלומים על חשבון תמלוגים שלהם נדרשה בעבר, היה מצופה כי באותה נשימה יתוקן גם שיעור התמלוגים העתידי, בדומה למשל לשינוי התמלוגים שמשלמת כיל למדינה בשנים האחרונות בגין ים המלח. אמנם בדברי ההסבר לחוק מצוין שהתמלוגים הם תשלום משתנה עבור הזיכיון שתלוי ברווחיות רש”ת, אבל כשמדובר במונופול עם עקומת ביקוש קשיחה, כל תשלום משתנה מהווה, לפחות לגבי עיקר הסכום, תשלום קבוע במהותו. בהקשר זה החשבונאות מעדיפה את המהות הכלכלית של עסקות ואירועים על פני צורתם המשפטית, כדי לספק הצגה נאמנה למשתמשים בדו”חות הכספיים.

רש”ת, שמיישמת בדו”חותיה הכספיים את ה–IFRS, היא גוף עסקי לכל דבר, אף שהדו”חות שלה משתמשים במונחים מתחום המלכ”רים. במישור התוצאתי, הרווח הנקי מכונה “עודף הכנסות על הוצאות”, ודו”ח רווח והפסד מכונה “דו”ח הכנסות והוצאות”. במישור המאזני, רש”ת משתמשת במונח הישן “קרנות” לתיאור הונה העצמי.

מונחים אלה יכולים להסוות לקורא לא מיומן את מהותה הכלכלית האמיתית של רש”ת, כפי שמשתקפת היטב מתוצאותיה העסקיות. היא למעשה אחד הגופים בעלי האיתנות הפיננסית הגבוהה במשק, ועוד בלי להביא בחשבון את היותה מונופול הנהנה מהיעדר תחרות ומביקוש קשיח. הונה העצמי של רש”ת משקף כ–70% מהמאזן שלה, לעומת ממוצע של 24% בחברות הממשלתיות בסוף 2016, לפי דו”ח שפירסמה באחרונה רשות החברות הממשלתיות.

רש”ת רווחית באופן חריג לא רק ביחס לחברות ממשלתיות אלא אפילו ביחס לחברות הציבוריות הגדולות. לשם המחשה, בשלוש השנים האחרונות היו שיעור התשואה על ההון (ROE) ושיעור התשואה על הנכסים (ROA) גבוהים פי שלושה ופי שניים בהתאמה מכלל החברות הממשלתיות — בנטרול התשלומים החד פעמיים למדינה והשפעות חד פעמיות נוספות שהתרחשו ב–2016.

הרווחיות של רש”ת גדלה עם השנים כתוצאה מעלייה באגרות ומעלייה מתמשכת בתנועת הנוסעים לחו”ל. לשם המחשה, הכנסות רש”ת מאגרות ומפעילות מסחרית ב–2016 תפחו בכחצי מיליארד שקל, המשקפים גידול של יותר מ–15% לעומת 2014.

גם בראייה של עודף תזרימי ויתרות נזילות נמצאת רש”ת במצב חיובי חריג. בשלוש השנים האחרונות, למרות השקעות של כ–1.8 מיליארד שקל, היא הצליחה לייצר תזרים פנוי מצטבר של כמעט מיליארד שקל הודות לתזרים מפעילות שוטפת בסך כ–2.7 מיליארד שקל. צבירה של עודפי מזומן מעבר למקובל ניתן לראות דרך היחס השוטף, שבשנתיים האחרונות היה יותר מ–3.1, לעומת למשל ממוצע של 1.1 בחברות הממשלתיות. מעבר ליתרות המזומן והשקעות מיועדות, שהסתכמו בסוף 2016 כבר בכ–1.3 מיליארד שקל, יש לרש”ת גם תיק עצום להשקעות בניירות ערך של כ–2.3 מיליארד שקל.

גידול עקבי בתמלוגים

קביעת תשלומי המס אמנם אינה מטרתה של החשבונאות, אבל אי־אפשר להתעלם מכך ששיטת המס בישראל מבוססת על גישת העקיבה, שלפיה נקודת המוצא של המיסוי היא הרווח החשבונאי לפני מס, בכפוף להתאמות ספציפיות נדרשות בחוק. לפי הפסיקה, כל עוד לא נאמר במפורש אחרת, חישוב ההכנסה החייבת תואם את הרישומים לפי הכללים החשבונאיים. בהקשר זה, ההבחנה בין הוצאה לדיווידנד היא עיקרון חשבונאי בסיסי ובעל השלכות דרמטיות על סכומי המס. רישום התשלומים למדינה כהוצאה נוח לרש”ת גם לצורך הקטנת הרווחיות המדווחת שלה.

לצורך כך, אין מנוס מלהתמודד עם ההבחנה הרגישה בין דיווידנד לתמלוגים בגין זיכיון להפעיל מונופול, כשנותן הזיכיון הוא גם הבעלים היחיד של המונופול. בכל מקרה, אופן ניסוח של חוק כלשהו לא יכול להכריע בשאלה חשבונאית זו, אלא רק המהות של התשלום. הנקודה המרכזית היא שרש”ת לא יכולה להחזיק את המקל בשתי קצותיו: אם רש”ת מעוניינת לרשום את התשלומים למדינה כהוצאה, היא צריכה לדאוג — עם כל הקוריוז שבכך — שמבנה תשלום התמלוגים המוגבר יעוגן גם לעתיד. כך שתיווצר לה מחויבות חוקית לשלם את התמלוגים גם ב–2019 ואילך.

ניתן לטעון לכאורה כי מבחינה משפטית טכנית, המדינה אינה בעלת מניות ברש”ת לאור המבנה המשפטי המוזר שלה, ולכן רש”ת אינה יכולה לחלק לה דיווידנד. בהקשר זה צריך להדגיש כי החשבונאות דורשת להתעלות מעל מכשולים משפטיים טכניים כדי לשקף את המהות הכלכלית — כמו במקרה של חכירות מימוניות ודו”חות כספיים מאוחדים. במהותם של הדברים נראה כי המדינה היא הבעלים של רש”ת, כך שתשלום התמלוגים למדינה במהותו צריך להיות מוצג כחלוקה, ולא כהוצאה, ובהתאם רש”ת לא אמורה ליהנות ממגן המס.

קודם כל – חברה ממשלתית

פתרון אמיתי במקרה של רש”ת צריך להתחיל בהפיכתה לחברה ממשלתית אחת או יותר, מתוך שאיפה להשית עליה בעתיד את סטנדרט הדיווח של חוק ניירות ערך באמצעות הנפקת איגרות חוב או מניות. לגופים ציבוריים שלעתים קרובות נשלטים בידי קבוצת אינטרס — במקרה של רש”ת אלה בעיקר העובדים — יש חשיבות עליונה להיות שקופים.

אי־אפשר להתעלם מכך שעלות שכר העבודה ברש”ת גבוהה באופן מוגזם מהנהוג בתפקידים מקבילים במשק, ובתוך כך היא מבצעת הפקדות מלאות ואף יותר מכך בגין התחייבות שלה לפנסיה תקציבית לעובדים, שבתום 2016 הגיעה לכ–3.3 מיליארד שקל. מאפיינים דומים של גופים הנשלטים על ידי עובדיהם ניתן למצוא בגופים כמו חברת החשמל וקק”ל, שגם הן צריכות לעבור שינויים מבניים משמעותיים כדי לשמור על האינטרס הציבורי.

הדברים מקבלים משנה תוקף כשלגוף כמו רש”ת יש אינטרס ברור להחביא רווחים מהציבור, ומנגד יש לו אחריות כבדה וברורה עם השפעה על צמיחת המשק, התיירות, יוקר המחיה ואיכות החיים. הדו”חות הכספיים של רש”ת ל–2016, שהועברו לעיתונות מכוח חוק חופש המידע ואינם מתפרסמים לציבור באופן סדיר, כוללים חלקים מושחרים בנושאים רגישים כמו זכויות עובדים, הפרשות ותוכניות פיתוח.

גם בלי להיכנס למגמה העולמית הגוברת והולכת של הפרטת שדות תעופה ולצורך לבחון זאת גם במקרה של רש”ת ונתב”ג, רק התנערות מהמבנה המשפטי האנכרוניסטי שלה יכולה להבטיח קיומו של ממשל תאגידי תקין. לרש”ת יש תפקיד חשוב בפיתוח שדות התעופה בישראל, והשבוע אף פורסמה תוכנית פיתוח להרחבת נתב”ג, ולכן צריכה להתנהל בראייה עסקית תוך שימוש מבוקר בחוב פיננסי. דווקא הימצאותה של רש”ת ערב תוכניות פיתוח כה נרחבות הוא זה שמחייב קבלת החלטות עסקיות רציונליות שחיוניות כל כך לציבור.