רשות ני”ע עוזרת ליצרני החשמל הסולארי

ההחלטה האחרונה של רשות ני”ע לטפל במתקנים הפוטו-וולטאיים (PV) הבינוניים בישראל במודל הנכס הפיננסי צפויה לעודד כניסה של חברות ציבוריות לתחום. מנגד, ההחלטה גם צפויה להעמיס על חברת החשמל משקולת חשבונאית כבדה – הגדלה משמעותית של התחייבויותיה הפיננסיות ושל הוצאות המימון בשל הריבית.

בישראל קיימים שלושה סוגי הסדרים להקמה ותפעול של מתקני PV המפיקים זרם חשמלי מקרינת השמש: מתקנים קטנים – עד 50 קילוואט; מתקנים בינוניים; ומתקנים גדולים – תחנות כוח המחוברות לרשת ההולכה. מתקני ה-PV הבינוניים מחוברים לרשת החלוקה שמפעילה חברת החשמל ומזינים את מערך ההולכה של חברת החשמל בחשמל המיוצר מקרינת השמש.

כדי לעודד שימוש באנרגיה סולארית קובעת המדינה, באמצעות רשות החשמל, תעריף מסובסד קבוע, הגבוה משמעותית מתעריף החשמל הרגיל, ליזם שמקים מתקן בינוני בהתאם לרישיון רגולטורי, לאורך כל תקופת הרישיון. ההתקשרות בפועל של היזם היא מול חברת החשמל, וחברת החשמל תקבל פיצוי על סבסוד זה דרך התעריף לצרכן הסופי.

קיימים שני מודלים חשבונאיים לטיפול בפרויקטים של יוזמה ציבורית פרטית (המכונים לעתים BOT), שהסדרי ההקמה והתפעול של המתקנים הפוטו-וולטאיים נמנים עמם: מודל הרכוש הקבוע ומודל הנכס הפיננסי. מודל הרכוש הקבוע רואה במתקן רכוש קבוע שהיזם מקים ומפיק ממנו הכנסות ממכירת חשמל. מודל הנכס הפיננסי מתייחס אל המתקן כנכס שהיזם בנה עבור הגוף המזמין כנגד חוב של הגוף המזמין (נכס פיננסי) – והחוב ייפרע מתקבולים עתידיים ממכירת החשמל.

בהתאם ל-IFRS הטיפול החשבונאי במודל הנכס הפיננסי מתאפשר רק אם מדובר בהסדר מבוסס זיכיון (12 IFRIC) ובמקרה שניתן להוכיח כי סיכון הביקוש אינו אצל היזם. הסדרים מבוססי זיכיון יכולים להיות רק הסדרים שבהם המעניק (בדרך כלל המדינה) קובע אילו שירותים המפעיל חייב לספק באמצעות התשתית, למי הוא חייב לספק אותם, ובאיזה מחיר; וכן המעניק מקבל את התשתית בסיום תקופת ההסדר.

אופן פריסת הרווח משתנה מקצה לקצה בין כל אחד מהמודלים החשבונאיים. במודל הרכוש הקבוע נדרש היזם לרשום בדו”חותיו הכספיים הוצאות פחת על מלוא עלות ההשקעה מתחילת ההפעלה, בדרך כלל בשיטת הקו הישר. במודל הנכס הפיננסי, לעומת זאת, לא רק שלא נרשמות הוצאות פחת, אלא שלאור העובדה שהנכס נרשם כחוב פיננסי מוכרות בגינו הכנסות ריבית גבוהות בשנים הראשונות, שכן קרן החוב הולכת ופוחתת עם השנים כתוצאה מחלק התקבולים המיוחס לקרן. בנוסף, במודל הנכס הפיננסי מוכר כבר בהתחלה הרווח מהקמת המתקן – שאינו מוכר במודל הרכוש הקבוע.

מחיר הפגיעה בדו”חות הכספיים

ל”שיפטינג” חשבונאי זה השלכות אדירות על המוטיבציה של חברות ציבוריות להיכנס לפרויקטים אלה, אף שבסופו של הפרויקט, בעוד 20 שנה, הרווח החשבונאי המצטבר יהיה זהה. ההבדל בין המודלים מקבל משנה תוקף לאור העובדה שהקמת המתקנים ממומנת בדרך כלל בהלוואות שנפרעות על פני תקופת הפרויקט ומטבע הדברים גורמות לרישום הוצאות ריבית גבוהות יותר בשנים הראשונות.

משמעות ההבדל היא שטיפול בפרויקט כרכוש קבוע עלול לגרום להפסדים משמעותיים בשנים הראשונות והרווחים מהפרויקט יידחו לשנותיו האחרונות. לעומת זאת, שימוש במודל הנכס הפיננסי פורש את הרווח על פני כל חיי הפרויקט.

אין זה סוד כי השיקול הדיווחי חשוב מאוד לחברות ציבוריות, עד כדי כך שהוא עלול למנוע את כניסתן לפרויקטים אלה למרות כדאיותם, בשל החשש מפגיעה בדו”חות הכספיים. זאת למרות חוסר הכדאיות המיסויי, שכן במקרה זה מס הכנסה עוקב אחרי הטיפול החשבונאי. מקרים אלה ממחישים היטב את עליונות השיקול הדיווחי בחברה ציבורית. מנגד, חברה פרטית שבה האינטרס הדיווחי נמוך בהרבה, תעדיף ככל הנראה ליישם את מודל הרכוש הקבוע – שהרי תשלם מסים רק בסוף הפרויקט.

הנושא של אנרגיה סולארית פוטו-וולטאית מפותח מאוד באירופה. החלוצה הציבורית הישראלית בתחום היתה גילץ ספרד, המוחזקת כיום בשיעורים שווים על ידי שיכון ובינוי וסאנפלאוור. ב-2010 קבעה רשות ני”ע כי גילץ ספרד אינה יכולה לטפל במתקנים הפוטו-וולטאיים שהקימה בספרד כהסדר מבוסס זיכיון, תחת צו מיוחד שהוסדר בחוק הספרדי – וזאת בעיקר משום שנקבע כי לממשלת ספרד אין שליטה במתקנים של גילץ, שכן גילץ יכולה לבחור למי למכור חשמל.

פטריוטיות חשבונאית

במקרה של המתקנים הישראליים של שיכון ובינוי ושל גרנית הכרמל – באמצעות החברת הבת סופרגז – קיבלה באחרונה רשות ני”ע החלטה אחרת מזו שקבעה לגבי המתקנים בספרד.

קשה להתעלם מכך שההבדלים בין הצו הספרדי להסדר הישראלי שהביאו לשונות כה גדולה במודל החשבונאי, הם מינוריים ובעיקרם משפטיים וטכניים. בשני המקרים המתקנים לא עוברים בסוף התקופה למדינה ואין הבטחה של תזרים קבוע וברור בהכנסות ובעלויות. הנימוק העיקרי הוא שאם היזם בישראל יבקש להשתחרר מוקדם מההתקשרות מול חברת החשמל כדי למכור את החשמל ישירות לצרכנים, הוא צריך לקבל לכך ראשית את אישורה, בעוד בספרד אין צורך באישור כזה. ברמה התיאורטית, ההסדרה הספרדית דומה אמנם יותר לסובסידיה מאשר להסדר חוזי, אך חשוב לציין כי בהתאם לניתוחים שהוצגו בשני המקרים, הסבירות למעבר למכירה ישירות לצרכנים קלושה ביותר מסיבות כלכליות.

כדי להיחשב הסדר מבוסס זיכיון הצליחו שיכון ובינוי וגרנית להתגבר על בעיית ערך השייר, שהרי המתקנים שלהם אינם מועברים למדינה בתום החוזה, בנימוק כי הוא בלתי משמעותי ביחס לעלות הקמת המתקן.

בדרך למודל הנכס הפיננסי הנכסף הצליחו שיכון ובינוי וגרנית להתגבר גם על מכשול סיכון הביקוש: אמנם חברת החשמל חייבת לרכוש את החשמל, אך ייצור החשמל אינו בשליטת היזם, מאחר שהוא תלוי בקרינת השמש ובעוצמתה, שאינן ודאיות. בנושא זה אומצה גישה שמתעלמת מבעיה זו לעניין שאלת הביקוש, בין היתר לאור רמת הוודאות הגבוהה של קרינת השמש.

בשורה התחתונה, המשמעות המעשית של החלטת רשות ניירות ערך היא ששיכון ובינוי וגרנית יראו בפרויקטים הנ”ל השקעה פיננסית, כמעט כמו באג”ח מדינה. קביעה זו, שהופכת את הפאנלים הסולאריים לכסף בארנק, אינה כה טריוויאלית ודי לציין את הסיכון התפעולי (לרבות, תקלות ואחזקה) שמתבטא בכך שאין רשת ביטחון למינימום הכנסות, כמו זו שקיימת למשל בכביש 6, או בכך שלא ברור מה יהיו ההוצאות בפועל, לרבות נזקים לא מבוטחים, כמו תקופת השבתה ואובדן רווחים.

קביעה זו של רשות ני”ע צפויה להשפיע לחיוב על הדו”חות הכספיים של חברות ציבוריות כמו אנרגי’ק, מקבוצת אלוני חץ, ואנלייט מקבוצת יורוקום, שכבר ברבעון השלישי החלו בהקמת מתקנים בינוניים. אנלייט כבר דיווחה השבוע כי ההחלטה עשויה להשפיע על שני מתקנים שהחלה להקים – כרמים ועידן (כ-8 מגה-ואט) שטופלו עד כה כרכוש קבוע וצפויים להתחבר לרשת ולהתחיל להניב הכנסות ברבעון השני של 2013.

מודל הנכס הפיננסי שצפוי להגדיל את היקף ההכנסות והרווחים של החברות הנ”ל, וכפועל יוצא מכך את הונן העצמי, עשוי להעלות מחדש את שאלת הטיפול החשבונאי במתקנים המקבילים באירופה שיש למשל לסאנפלאוור ולאנלייט, לאור ההבדלים המינוריים בצורת ההסדרה.

בכל מקרה, הנפגעת העיקרית מהחלטת רשות ני”ע לגבי היצרנים הפרטיים היא חברת החשמל, שנמצאת בצד השני של החוזים. הטיפול כנכס פיננסי צפוי לדרוש מחברת החשמל “תמונת ראי” מתבקשת – הכרה בהתחייבות פיננסית, שכן לא יעלה על הדעת שחברה ציבורית אחת תרשום את ההשקעה כנכס חוב פיננסי, בעוד הצד השני לחוזה, שגם הוא תאגיד מדווח, לא יכלול אותה התחייבות פיננסית במצבת התחייבויותיו. זהו מצב מיוחד שבו הגוף שמולו בוצעו ההסדרים הוא חברה מדווחת ולא המדינה עצמה.

מצב דברים זה עלול להגדיל באופן משמעותי את מצבת ההתחייבויות הפיננסיות של חברת החשמל ואת הוצאות הריבית שלה – ולהחמיר את רמת המינוף הפיננסי שלה. בחישוב גס מאוד, אם מדובר במכסות של 300 מגה-ואט, הרי שבטווח קצר עם הקמת המתקנים, תידרש חברת חשמל להכיר בהתחייבויות פיננסיות של 6-8 מיליארד שקל.