במענה לבית המשפט העליון החליטה רשות החשמל לא להוזיל את תעריף החשמל – מה שהיה אמור לקרות כתוצאה מתיקון טעות של חברת החשמל, שנבעה מניפוח ההתחייבות לפנסיה ■ הבעיה: ההחלטה, שמבוססת על “קיזוז טעויות”, סותרת לכאורה את דו”חות החברה
בשבוע הבא אמור להסתיים השימוע הציבורי לגבי החלטת רשות החשמל שלא לעדכן מטה את תעריף החשמל לצרכן – בשל ניפוח ההתחייבות לפנסיה תקציבית שהתגלה ב–2009. המשמעות החשבונאית של ההחלטה היא ביטול הפרשה של 2.8 מיליארד שקל, המופיעה במאזן חברת החשמל, שנבעה מסכומים שהחברה צפתה כי תידרש להשיב לצרכנים בגין אותה טעות.
עמדת רשות החשמל היא שיש לקזז את ירידת התעריף בגין מרכיב הניפוח, כנגד עלייה בתעריף בגין טענות אחרות שיש לחברת החשמל בנוגע למרכיב הפנסיה בתעריף, המסתכמות לפחות באותו סכום. עמדה זו, שניתן לדמותה למקרה של שופט שטעה בהחלטה במשחק כדורגל, ומקבל החלטה מוטעית במודע גם לטובת הקבוצה השנייה לשם האיזון, עומדת בסתירה חזיתית לטיפול החשבונאי שבו נקטה חברת החשמל בדו”חותיה מאז גילוי הטעות ב–2009.
חשוב לציין כי לרישום החשבונאי של עלויות הפנסיה בחברת החשמל השלכות ישירות על קביעת תעריף החשמל, שנקבע בהתבסס על עלויות בתוספת תשואה להון. עלויות אלה אמנם נקבעות בדרך כלל על בסיס נורמטיבי, אבל מאחר שהקביעה הנורמטיבית של מרכיב הפנסיה התקציבית עדיין לא הוסדרה, עלויות הפנסיה מבוססות בשלב זה על הרישומים החשבונאיים.
מקור ההפרשה הוא בהצגה מחדש של הדו”חות שביצעה חברת החשמל ב–2009, בגין רישום ביתר של כ–9 מיליארד שקל של התחייבות אקטוארית לפנסיה תקציבית. הניפוח נבע מהעלאת שכר ריאלית אוטומטית לפנסיונרים של 2% לשנה, שלא היתה מעוגנת בהסכמי השכר. ההצגה מחדש בוצעה בעקבות החלטת רשות ניירות ערך, ולאחר שחברת החשמל ניסתה להימנע ממנה בכל דרך, לרבות בטענה כי נוצרה לה מחויבות משתמעת כלפי העובדים – אף שלא אושרה בידי הממונה על השכר. ברקע המאבק החשבונאי עמד האינטרס של ועד העובדים בהמשך ניפוח ההתחייבות האקטוארית – שהרי מנגנון ההפקדות האימתני בקופת הגמל לעובדים נגזר מהרישומים החשבונאיים.
בעקבות ההצגה, מחדש אושרה ב–2013 בקשה לתובענה ייצוגית נגד חברת החשמל בנוגע להשבת כספים לצרכנים. לפני כחודשיים, בעקבות ערעור שהגישה החברה, קרא בית המשפט העליון לצדדים להגיע להסדר, ולהמתין לצורך כך להחלטת רשות החשמל הנוכחית – תוך מתן זכות תגובה לתובעים מתוך תפישה שככל שיימצאו סכומים עודפים, הם יוחזרו לציבור.
הבסיס החשבונאי להחלטה, כפי שבא לידי ביטוי בה, הוא ההסבר שקיבלה רשות החשמל מהחברה לרישום ההפרשה להשבה, אף שלכאורה היו לה תביעות גבוהות יותר בגין עלויות לכיסוי ההתחייבות האקטוארית. הבסיס לנימוק הוא שרמת הוודאות הנדרשת להציג נכס לפי כללי החשבונאות גבוהה מזו הנדרשת להציג התחייבות.
כדי להבין את הבעייתיות בנימוק, כמו גם את משמעות הטיפול החשבונאי בדו”חות חברת החשמל בעניין בשמונה השנים האחרונות, חשוב לבצע תחילה הבחנה בין התחייבות פיקוח להתחייבות רגילה. החשבונאות של גופים שהכנסותיהם נקבעות על בסיס תעריף רגולטורי מבוסס עלויות, משתמשת ברישום של נכסי והתחייבויות פיקוח – שמיועדים “להשטיח” את השפעות עיתוי השינוי בתעריף.
הסיבה לכך היא שהעלאת או הורדת התעריף נפרסת קדימה – כך שאינה מקבילה בהכרח למועד ההכרה בעלויות בפועל בדו”חות. בעוד נכס פיקוח מייצג מעין “יתרת חובה” של צרכני החשמל, כלומר תעריף החשמל יידרש לעלות בעתיד – הרי התחייבות פיקוח מייצגת “יתרת זכות” של הצרכנים, שלפיה התעריף יירד.
נכסי והתחייבויות פיקוח אינם עומדים בכללים לרישום נכסים והתחייבויות במסגרת המושגית החשבונאית, מאחר שאינם מקנים שליטה – כפי שנדרש בהגדרת נכס, או יוצרים מחויבות כפי שנדרש בהגדרת התחייבות. הסיבה לכך היא שלצרכנים אין מחויבות לרכוש חשמל, מה גם שעשויים לחול שינויים בביקוש לחשמל מהחברה, הן בשל תחרות מצד ספקים פרטיים והן בשל מקורות אנרגיה חלופיים. במלים אחרות, גם אם מדובר במונופול, הרי שלפחות לגבי מקטע הייצור, ייתכנו התפתחויות שיצמצמו את הביקושים לחשמל – מעבר לכך שלחברה עצמה אין מחויבות משפטית להמשיך לספק חשמל.
ה–IFRS, שמודע לבעיה תיאורטית זו, מתיר לעת עתה בתקן שיוחד לכך (IFRS 14) לחברות המאמצות IFRS לראשונה והשתמשו בחשבונאות זו בעבר, כמו חברת החשמל, להמשיך להשתמש בה.
כללי הרישום של נכסי והתחייבויות פיקוח מבוססים על התחזית של החברה המדווחת, לאור אי הוודאות ששוררת לעתים לגבי הכללת עלויות מסוימות בתעריף בעתיד – מה שנתון להחלטת הרגולטור. התחזית מבוססת על סף הסתברותי של “צפוי” (Probable) שהעלות תיכלל או לא תיכלל בתעריף. סף זה מבוסס על הסף שבו נעשה שימוש לצורך רישום הפרשות לתביעות, אבל להבדיל מהפרשות רגילות – לא מתבצעת הבחנה בין התחייבויות פיקוח לנכסי פיקוח. כלומר, נכס פיקוח לא צריך להירשם רק על בסיס ודאות למעשה, כפי שנדרש בנכס חשבונאי רגיל כמו בתביעה נגד צד שלישי.
בהקשר זה, קיים הבדל בין הסף ההסתברותי הנדרש במונח “צפוי” ב–IFRS, שהוא יותר סביר מאשר לא – כלומר יותר מ–50% – בהשוואה ל–USGAAP שדורש סף הסתברותי גבוה יותר, שבישראל נהוג לפרשו כגבוה מ–70%. עם זאת, לפי שתי התקינות החשבונאיות, ככל שקיימת מניפה של הסתברויות, הרי שתנאי ההכרה מבוסס על כך שההסתברות המצטברת שתתרחש גבוהה מהסף האמור.
לצורך המחשה, נניח שחברה נתבעת ב–10 מיליון שקל, ולהערכת הנהלתה בסיכוי של 10% התביעה תידחה, בסיכוי של 60% היא תידרש לשלם מחצית מהסכום, וב–30% הנותרים תשולם התביעה במלואה – כך שתוחלת ההסתברויות היא 6 מיליון שקל. לפי מניפת הסתברויות, לפי USGAAP תירשם הפרשה בגובה של 5 מיליון שקל.
התחשבנות מתגלגלת
כללי החשבונאות מלמדים אפוא על בעייתיות בהצהרת חברת החשמל, כי רמת הוודאות הנדרשת להצגת נכס גבוהה מזו הנדרשת להציג התחייבות. ככל שהטיעון של החברה, וכעת גם של רשות החשמל, לגבי ההתייחסות להשבה כחלק מקביעת התעריף, הוא נכון – הרי שבדו”חות ההפרשה היתה אמורה להיות מטופלת במסגרת נכסי והתחייבויות הפיקוח ולא כהפרשה בגין תביעה.
כלומר, עצם הרישום של 2.8 מיליארד שקל כהפרשה ולא כהתחייבות פיקוח, מעיד לכאורה – כל עוד אין טעות בדו”חות שדורשת את הצגתם מחדש – כי לדעת חברת החשמל, קיימת לצרכנים זכות משפטית לקבלת החזר הסכומים ששולמו לחברה ביתר בגין הטעות, ולא זכות רגולטורית לרכוש חשמל בעתיד בסכום הנמוך מעלותו. בהקשר זה, אין כנראה יכולת על בסיס המידע הציבורי הקיים להבין בדיוק את הבסיס לחישוב ההפרשה של ה-2.8 מיליארד שקל ונאותותה, לרבות ביחס לתקופות שאליהן היא מתייחסת. אגב, ההפרשה עמדה במקור על 1.9 מיליארד שקל ב- 2009 ועל פניו צמחה בקצב גבוה מהרבה ממרכיב ריבית בלבד.
מה שמחדד זאת היא האמירה של רשות החשמל בהחלטה החדשה, כי מדובר בהתחשבנות מתגלגלת. כלומר, אין חשיבות מבחינה תעריפית לסיבה החשבונאית לקיטון כלשהו בהתחייבות לפנסיה – תיקון טעות, שינוי מדיניות, שינוי אומדן או שינוי שוטף – אלא רק אם יש הצדקה כלכלית לשינוי. בהתאם, רשות החשמל טוענת כעת, כי לא התעוררה בעבר מחלוקת לגבי זה שיש לבחון את הכיסוי התעריפי של העלויות האקטואריות כמכלול שלם.
בלי להיכנס לשאלת הסמכות של רשות החשמל לגבי החזרים שמקורם לפני מועד הקמתה, הקביעה עומדת בסתירה חזיתית לדו”חות חברת החשמל בכל אותן שנים. שהרי בוצעה בהם הבחנה בין ההנחה האקטוארית שגררה בעבר את התשלום ביתר, ובגינה הוכרה ההתחייבות, לבין ההנחות האקטואריות האחרות שלטענת החברה גוררות עד היום תשלום בחסר, ובגינן לא מוכר נכס. כל זאת בלי להיכנס לכך שאם יש ממש בטענות החברה, שנשמעות כבר עשור, היה מצופה מרשות ציבורית שתענה להן בזמן סביר ותמנע נזק כלכלי לחברה ולצרכנים.
בכל מקרה, ככל שחברת החשמל אכן צפתה כי יש לה טענות מוצדקות, אזי “בצד השני של המגרש” היה עליה לרשום בגינן נכס פיקוח. הדבר נכון גם אם נניח כי החברה, שדו”חותיה ערוכים על בסיס ה–IFRS, מיישמת לעניין נכסי והתחייבויות פיקוח את הסף ההסתברותי האמריקאי הגבוה יותר (70%) לאור המשך הטיפול מהעבר. מה שמקשה עוד יותר על קבלת ההסבר הן טענות חברת החשמל, כפי שמקבלות ביטוי גם בהחלטת רשות החשמל, על תשלום בחסר ברכיב הפנסיה בתעריף בגין הנחות אקטואריות שונות בסכומים גדולים בהרבה – כך שלכאורה, לפי מצגים אלה, ההסתברות לקבלת סכומים לפחות בגובה ההפרשה אמורה להיות גבוהה מאוד, כפי שעולה מההמחשה לעיל.
לא ניתן להתעלם מכך שהתוצאה של עמדת רשות החשמל היא אבסורדית. משמעותה שהיה מצופה לראות במאזן החברה, ערב תיקון הטעות ב–2009 ועד היום, נכס פיקוח שיוביל להעלאת התעריף – שהרי מדובר, לפי גישה זו, בטענות מוצקות שלא היו צריכות להיעלם בעקבות ההצגה מחדש. ניתן לחדד זאת באופן הבא: בהנחה שלאחר השימוע רשות החשמל תפרסם עמדה זו כהחלטה, הרי שהחברה תידרש לרשום בדו”חותיה הכנסה של 2.8 מיליארד שקל, כתוצאה ממחיקת ההפרשה.
הבעיה הדיווחית הפוטנציאלית מצטרפת לקושי האמיתי לראות בדו”חות חברת החשמל – שמדווחת למחזיקי האג”ח שלה – כמשקפים את מצבה הכספי. הדבר אינו נובע רק מהיותה תלויה באופן מוחלט בהחלטות רגולטוריות, אלא גם מכך שרציונליזציה עסקית רגילה לא בהכרח מתקיימת בה.
כדי להמחיש זאת לא צריך לחזור להתנגדות העיקשת של הנהלת החברה לתיקון כלפי מטה של ההתחייבות האקטוארית ב–2009, מה שהוא בלתי־נתפש בחברה עסקית, אלא להשתמש במקרה חדש יחסית מהשנה האחרונה: החברה היתה בין המערערים על פסיקת בית המשפט בעתירת הממונה על השכר, לפיה עובדים נדרשים להשיב לה שכר ששולם להם ביתר. ניתוח חשבונאי של סיטואציה שבה חברה מערערת על עצם הרציונל של זכייתה בהליך משפטי, מוביל למבוי סתום.
עד כמה דו”חות חברת החשמל חסרי משמעות ניתן ללמוד מאופן הצדקת הנכס העיקרי במאזן שלה – הרכוש הקבוע. החברה נדרשת לבצע מדי תקופה בחינת ירידת ערך של הרכוש הקבוע לפי שווי שימוש – שמבוססת על חישוב ערך נוכחי של התזרימים הצפויים.
הקוריוז הוא שכדי להצדיק את הערך בספרים היא משתמשת בהערכת שווי חיצונית באורך עשרות עמודים, שמתבססת על הנחת ההנהלה כי בעתיד הקרוב תעריף החשמל יתאים עצמו כלפי מעלה לעלויות באופן מלא – בהתעלם מהמצב ומהדרישה להתייעלות. בשנה האחרונה, למשל, לאור ההנחה כי התעריף יותאם בתחילת 2017, חושב אומדן ערך נוכחי לרכוש הקבוע, שאורך חיים הכלכלי העיקרי שלו הוא כ–30 שנה, דה־פקטו לתקופה של פחות משנה.
למרות האמור, ואולי דווקא בגללו, לבתי המשפט ולרגולטורים יש תפקיד חשוב ומיוחד בשמירה על כך שמצגי ההנהלה, כפי שהם משתקפים בדו”חות, יעלו בקנה אחד עם טענותיה ולא יסתרו אותן. הלימות המצגים של חברת החשמל, מעבר לאחריותה כלפי מחזיקי האג”ח, חשובה בשמירה על מערכת היחסים הרגישה שהיא מנהלת עם רשות החשמל כרגולטור שקובע את התעריף, עם המדינה כבעלת המניות בחברה ועם צרכני החשמל.